U cilju provjere praktične primjene Zakona o pravu na pristup informacijama u Hrvatskoj, Koalicija nevladinih udruga poslala je ukupno 256 zahtjeva za pristup informacijama na različite adrese tijela javne vlasti. Odgovoreno je na 135 zahtjeva. U 118 slučajeva odgovor bio potvrdan, dok su u 17 slučajeva zahtjevi bili odbijeni.

U proteklih više od godine i pol dana koliko je prošlo od usvajanja Zakona o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj pojavilo se nekoliko vrlo značajnih indikatora primjene Zakona. U tom smislu mogu se istaknuti sljedeći momenti: anketa o provedbi Zakona provedena u rujnu prošle godine od strane koalicije nevladinih udruga, zatim donošenje nekoliko presuda Upravnog suda RH povodom zahtjeva za pristup informacijama, objavljivanje dvaju godišnjih popisa tijela javne vlasti od strane Vlade RH u Narodnim novinama te izvješća Središnjeg državnog ureda za upravu i Odbora za informiranje, informatizaciju i medije Hrvatskog sabora o provedbi Zakona.

Do sada najznačajniji korak u ispitivanju praktične primjene Zakona o pravu na pristup informacijama bila je inicijativa koju je povodom međunarodnog dana prava na pristup informacijama 28. rujna prošle godine poduzela Koalicija nevladinih udruga, inicijator donošenja Zakona. U cilju provjere, poslano je ukupno 256 zahtjeva za pristup informacijama na različite adrese tijela javne vlasti (od Ureda Predsjednika, Sabora, Vlade i njezinih ureda, preko različitih ministarstava i sudova sve do Hrvatske gospodarske komore i Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje).

Rezultati sakupljeni u studenom 2004. godine, dakle nakon proteka primarnog roka od 15 dana za ostvarenje pristupa, pokazuju kako je od tog ukupnog broja odgovoreno na 135 zahtjeva, s time da je u 118 slučajeva odgovor bio potvrdno riješen, dok su u 17 slučajeva zahtjevi bili odbijeni.

Ustavni sud usprotivio se ograničavanju pristupa informacijama

Valja napomenuti kako je ova anketa provedena prvenstveno radi statističkog utvrđenja stupnja primjene Zakona pa se stoga i nije išlo u daljnje postupovne radnje predviđene člankom 26. Zakona o upravnim sporovima, niti u podnošenje žalbe prema članku 17. Zakona o pravu na pristup informacijama. Stoga se na prvi pogled može činiti kako ova anketa nije potpuno precizna, jer nije obuhvatila sve moguće pravno dopuštene radnje koje Zakon predviđa u cilju ostvarenja potpunog pristupa zatraženoj informaciji. Obzirom da se radi o radnjama koje po svojoj pravnoj specifičnosti prelaze granice jedne okvirne analize kojom se ovdje bavimo, dovoljno je reći kako navedeni članci Zakona predviđaju uvjete pod kojima zainteresirani ovlaštenici prava na pristup informacijama moraju postupati kako bi poštovali pravni postupak ulaganja eventualne žalbe, odnosno eventualnog upućivanja tužbe Upravnom sudu, kao krajnjem tijelu zaduženom za nadzor primjene Zakona. 

Međutim, već i ovakva inicijalna anketa pokazala je vrlo zanimljive indikatore primjene Zakona i to ne samo u statističkom pogledu. Naime, ono što je sigurno jest da je anketa ukazala na prilično različit pristup pojedinih obveznika prava na pristup informacijama u pogledu shvaćanja zakonskih obveza za tijela javne vlasti. U sklopu sudbene vlasti, primjerice, takav različit pristup varira od potpune otvorenosti (udovoljavanje zahtjevu za informaciju o broju predmeta vođenih prema određenom članku Kaznenog zakona, a ponekad čak i dostava preslika nepravomoćnih presuda), preko traženja dodatnih specifikacija zahtjeva (određivanje razdoblja za koje se traže podaci, da li se podaci traže za predmete koji su u fazi istrage ili optuženja ili pak za predmete u kojima su donesene pravomoćne ili nepravomoćne odluke) do odbijanja zahtjeva. U nekoliko slučajeva otvoreno je pitanje popisa tijela javne vlasti, odnosno specifikacije tijela koja se imaju smatrati obveznicima prema Zakonu o pravu na pristup informacijama.

Tako je primjerice, u jednoj presudi Upravni sud obrazložio kako: «...to što Vlada Republike Hrvatske nije udovoljila svojoj obvezi iz članka 3. stavka 2. navedenog Zakona, kojim je propisano da će Vlada Republike Hrvatske svake godine do 31. siječnja u "Narodnim novinama" objaviti popis tijela javne vlasti, ne oslobađa tuženi Državni inspektorat obveze da tužitelju prizna pravo na pristup informacijama, osim u slučajevima  iz članka 8. navedenog Zakona.» 1* Ovakvo obrazloženje, koje po eksplicitnom stajalištu Suda proizlazi iz odredaba članka 3. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, potpuno je u skladu sa činjenicom da je upravo Zakon taj pravni izvor koji definira obveznike tijela javne vlasti, a ne Popis tijela javne vlasti koji objavljuje Vlada Republike Hrvatske i koji može u biti imati samo informativan karakter.

U relevantnom dijelu presude Upravni sud, naime, navodi sljedeće: «Naprijed citiranom odredbom članka 3. stavka 2. navedenog Zakona Vlada Republike Hrvatske ovlaštena je i obvezana objaviti samo popis tijela javne vlasti, ali ta zakonska odredba ne daje ovlaštenje Vladi da bi svojom odlukom mogla određeno tijelo javne vlasti osloboditi navedene zakonske obveze u odnosu na sve informacije koje posjeduje, raspolaže ili nadzire neko tijelo javne vlasti, kao što to pogrešno smatra tuženi Državni inspektorat.»

Niti jedno državno tijelo nije izuzeto od obaveze

Slična dvojba javila se i u odgovoru dostavljenom od strane Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, uz sljedeće obrazloženje: «Kako je prema članku 124. Ustava Republike Hrvatske Državno odvjetništvo samostalno i neovisno pravosudno tijelo koje istina nije svrstano u sudbenu vlast, ali niti u upravu ili državna tijela, to je nejasno da li je namjera zakonodavca bila da se Zakon ne odnosi na sudbenu vlast i državno odvjetništvo kao samostalno pravosudno tijelo. Istina na osnovu članka 105. stavak 3. Ustava moglo bi se zaključiti da Ustav pod državnim tijelom podrazumijeva i sudove, kada upotrebljava izraz «državno tijelo koje je Predsjednika Republike pritvorili», ali cijeneći da nekoga može uhititi i policija te zadržati određeno vrijeme, te da se u citiranoj odredbi članka 3. stava 1. točka 2. Zakona izrijekom ne navodi državno odvjetništvo kao pravosudno tijelo smatramo da se može zaključivati i suprotno to jest da se Zakon na nas ne odnosi.

Slijedom iznijetog smatramo da je nužno da zakonodavac da autentično tumačenje ove norme» 2*. Ovdje valja napomenuti kako je Popisom tijela javne vlasti za 2004. godinu i državno odvjetništvo navedeno kao obveznik prava na pristup informacijama. Također nije suvišno dodati kako sličan pristup ima i Europska unija koja u Direktivi 2003/98/EC Europskog parlamenta i Vijeća, od 17. studenog 2003. godine o ponovnom korištenju informacija iz javnog sektora 3* u članku 2. stavak 1. navodi: «Tijelo iz javnog sektora znači tijelo državne, regionalne ili lokalne vlasti, tijela s javnim ovlastima i subjekte osnovane od strane jednog ili više takvih tijela vlasti ili od strane jednog ili više takvih tijela s javnim ovlastima.»

Ostali upiti provedeni anketom odnosili su se na pitanja imenovanja službenika za informiranje, ustroju službenog upisnika te o broju zaprimljenih zahtjeva temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno o eventualnim žalbama drugostupanjskim tijelima i tu su se pokazali također dosta različiti rezultati. Te razlike na načelnoj razini nesumnjivo same po sebi ukazuju na potrebu daljnjeg rada na edukaciji službenika javnog sektora, odnosno na potrebu ujednačavanja upravne prakse u primjeni Zakona o pravu na pristup informacijama. Međutim, ne ulazeći u dubiozniju analizu podataka prikupljenih anketom, može se reći kako Zakon u kontekstu navedenih parametara pokazuje ne potpuno obeshrabrujući učinak. Naime, ne može se osporiti da je, iako spor i ne sasvim u skladu sa zakonskim obvezama, ovaj proces ipak počeo i da se nastavlja.

U pogledu ankete potrebno je istaknuti još jedan vrlo važan indikator praktične primjene Zakona: indikativno je da tijela javne vlasti odgovarajući na pitanja u ovoj anketi uglavnom nisu prilikom odbijanja donosila Zakonom zahtijevana rješenja o odbijanju, već službene dopise, o čemu bi u budućnosti trebalo posebno voditi računa. Ovaj naizgled suhoparni pravno-tehnički detalja naime ima vrlo važne i dalekosežne posljedice za pravilnu primjenu Zakona, odnosno za mogućnost lakše i uspješnije daljnje pravne zaštite putem ulaganja žalbe ili eventualno tužbe.

Trinaest pritužbi pojedinaca i jedna pritužba pravne osobe

U pogledu ispunjenja zakonske obveze Vlade Republike Hrvatske da svake godine do kraja siječnja objavi popis tijela javne vlasti, treba istaknuti kako je to Vlada do sada dva puta uspješno obavila. Popis za 2004. godinu objavljen je u Narodnim novinama 4* 146/2004 od 20. listopada i 152/2004 od 2. studenog 2004. godine, a popis za 2005. godinu u Narodnim novinama 39/2005 od 25. ožujka 2005. godine. Ovdje treba napomenuti dvije važne okolnosti. Prvo, sasvim je sigurno da su popisi objavljeni nakon proteka zakonskog roka za objavljivanje i, drugo, popisi se sadržajno razlikuju u smislu da se ne navode ista tijela javne vlasti kao obveznici prava na pristup informacijama. Za ovu drugu okolnost, međutim, važno je ipak još jednom istaknuti kako popis nikako ne može predstavljati odlučujući element u određenju obveznika prava na pristup informacijama, već samo svojevrsnu informaciju građanima u smislu informacije kome se trebaju obratiti prema nadležnosti za pojedinu vrstu informacije. Na to upućuje i u prethodnom tekstu citirana presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, a svakako će o tome trebati voditi računa i buduća upravna praksa koja će riješavati pitanja iz domene Zakona. Sasvim je logično očekivati da će se o ovom pitanju još voditi rasprava, ali to predviđanje nikako ne bi smjelo navesti na pogrešan put primjene Zakona. Dapače, o toj okolnosti bi pose1bno trebalo voditi računa, prije svega u odgovarajućem postupku edukacije državnih službenika zaduženih za primjenu Zakona.

Izvješća o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama spomenuta u uvodnom dijelu teksta važna su nam zbog uvida u način nadzora nad primjenom Zakona kao i zbog pregleda mjera poduzetih u smislu ispunjenja obveza koje Zakon nameće nadležnim tijelima javne vlasti. Prema izvješću saborskog odbora za informiranje, informatizaciju i medije o provedbi Zakona za 2004. godinu navodi se kako je do sada  Središnji državni ured za upravu obavio niz radnji bitnih za provedbu Zakona (pismena uputa tijelima javne vlasti o zakonskim obvezama, izrada pravilnika o ustroju, sadržaju i načinu vođenja službenog Upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama – objavljen u Narodnim novinama 137/2004 – te primitak 13 pritužbi građana i 1 pritužbu pravne osobe kojima je uskraćena informacija). Vlada Republike Hrvatske je zaključkom obavijestila tijela javne vlasti da donesu odluku kojom će odrediti službenu osobu za ostvarivanje prava na pristup informacijama te odluku o ustrojavanju kataloga informacija. Konačno, na inicijativu samog saborskog odbora, Popis tijela javne vlasti za 2005. godinu nadopunjen je s 23 nova tijela.

U 2004. godini 19.473 zahtjeva, niti jedan sudovima

Izvješće Središnjeg državnog ureda za upravu još je detaljnije od izvješća saborskog odbora. Prema njemu doznajemo da je tijekom prošle godine većina tijela javne vlasti, a isto tako i tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odredila službenike za informiranje te ustrojila kataloge informacija. Ono što je još zanimljivije jesu statistički podaci o broju zaprimljenih zahtjeva za pristup informacijama, pa se tako u izvješću navodi da tijekom 2004. godine Ured Predsjednika Republike nije primio niti jedan zahtjev, da je Vlada zaprimila ukupno 3 zahtjeva (2 odbijena, 1 prihvaćen), uredi Vlade ukupno 1774 zahtjeva (svi zahtjevi prihvaćeni), različita ministarstva ukupno 4302 zahtjeva (16 odbijeno, 8 ustupljeno nadležnim tijelima javne vlasti, 4278 prihvaćeno), središnji državni uredi 14 zahtjeva (13 prihvaćeno, 1 ustupljen), državne upravne organizacije 13165 zahtjeva (62 zahtjeva nisu riješena), uredi državne uprave u županijama ukupno 1 zahtjev (prihvaćen), općine ukupno 46 zahtjeva (prihvaćeno 30), gradovi 188 zahtjeva (prihvaćeno 162, ustupljeno 26), županije 40 zahtjeva (39 prihvaćeno, 1 ustupljen), sudovi niti jedan zahtjev. Posebna pozornost u izvješću posvećena je praksi transparentnosti Vrhovnog suda Republike Hrvatske koji je odobrio snimanje ukupno 26 svojih sjednica, kao i odobrenje 41 zahtjeva za dostavljanje preslika spisa ili preslika dokumenata. Najvažnija je ipak činjenica da Vrhovni sud svoju sudsku praksu objavljuje na internet stranici (http://sudskapraksa.vsrh.hr/supra/), što je slučaj i s Ustavnim sudom (http://www.usud.hr/usud/praksaw.nsf/Pocetna?OpenPage) i s Upravnim sudom Republike Hrvatske (http://www.upravnisudrh.hr/index.php).

Nikako ne bi trebalo zaboraviti da je i ovaj vid objavljivanja sudske prakse sadržajno upravo ispunjavanje obveza prema Zakonu o pravu na pristup informacijama i u tom smislu ga se treba ocijeniti pozitivno. Također bi trebalo napomenuti jednu važnu okolnost koja se pojavila u praksi primjene Zakona, a odnosi se na rad Ustavnog suda. Zakon o pravu na pristup informacijama odnosi se na sva tijela javne vlasti, a sasvim je jasno da bi u okvir tih tijela trebao ući i Ustavni sud. Međutim, doktrina diobe vlasti jasno zahtijeva da «redovita» zakonodavna vlast zakonima koji nisu organski zakoni ne može nametati obveze ustavnom sudu. Iz toga jasno proizlazi da Zakon o pravu na pristup informacijama jednostavno ne može biti primijenjen na Ustavni sud Republike Hrvatske te se sukladno tome slijedom ovog Zakona od Suda niti ne može zahtijevati određena informacija i to iz jednostavnog razloga što cjelokupan položaj, ovlasti, postupak i ostala bitna pitanja vezana uz rad Ustavnog suda uređuju samo Ustav Republike Hrvatske i Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Ova napomena vrijedi načelno za organizaciju vlasti u državi i nije ograničena na hrvatski primjer.

Sve više službenika za informiranje i kataloga informacija 

Na kraju, čini se da bi se iz svega što je navedeno moglo ipak jasno reći kako u proteklih godinu i pol dana Zakon o pravu na pristup informacijama nije mrtav zakon. Statistički podaci o njegovoj primjeni nisu doduše potpuni i sasvim je jasno kako postoji potencijalno vrlo velika razlika između pojedinih slučajeva ostvarenja pristupa informaciji: nije, naime, ista stvar traži li se informacija o stanju u zemljišnim knjigama ili informacija o privatizaciji određenog javnog poduzeća, iako i jedna i druga spadaju u krug informacija predviđenih Zakonom. Potpuna i cjelokupna analiza, dakle, zahtijevala bi iscrpniju analizu pojedinog konkretnog slučaja i to je upravo ono na čemu bi u budućnosti trebalo više raditi, kako s pravnog, tako i s novinarskog aspekta. Međutim, ovaj inicijalni period primjene Zakona ipak je dao određene rezultate pa se jasno može konstatirati kako su se stvari pomakle s mrtve točke. Bez obzira na značajno kašnjenje u ispunjenju zakonskih rokova, ipak je do sada imenovan velik broj službenika za informiranje te se krenulo u kreiranje potrebnih kataloga informacija, a vodi se i evidencija o primjeni Zakona. Uz daljnji angažman na usvajanju potrebnih izmjena i dopuna, Zakon o pravu na pristup informacijama mogao bi u narednim godinama postati značajan element osiguranja transparentnosti javne vlasti u Republici Hrvatskoj.

1*  Vidi presudu Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-2301/2004-4, objavljena na web stranici: http://www.upravnisudrh.hr/frames.php?right=odluke.html.

2*  Odgovor Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, zaveden pod brojem A-365/04, od 7. rujna 2004., dostavljen na upit Hrvatskog helsinškog odbora za ljudska prava.

3* Vidi na web stranici: http://europa.eu.int.

4*  Vidi www.nn.hr