Novi nacrt zakona bi donio više nedoumica nego što bi ih otklonio, a sadrži i odredbe koje u praksi mogu dovesti do toga da pristup informacijama o radu institucija vlasti bude otežan, u određenim slučajevima i onemogućen.

foto: unsplash

Šestnaest godina nakon usvajanja Zakona o slobodi pristupa informacijama u BiH (ZOSPI), u procesu je izrada novog zakona kojim će se regulirati način ostvarivanja prava na pristup informacijama u posjedu javnih organa u BiH, kao i mehanizmi zaštite i nadzora provedbe zakona. Predlagač novog teksta zakona je Ministarstvo pravde Bosne i Hercegovine, a javne konsultacije o zakonu traju od 24. novembra do 12. decembra 2016. godine. 

Cilj novog zakona, kako se navodi, jeste da se na „jasan, precizan i nedvosmislen način regulira procedura pristupa informacijama u institucijama Bosne i Hercegovine, te da se na taj način otklone nedoumice i nejasnoće koje su postojale i koje su evidentne u primjeni važećeg propisa“.

Međutim, novi nacrt zakona bi donio više nedoumica nego što ih otklanja, a sadrži i vrlo restriktivne odredbe koje u praksi mogu dovesti do toga da pristup informacijama o radu institucija vlasti bude otežan, u određenim slučajevima i onemogućen.

Izuzetnost testa javnog interesa

Novi prijedlog zakona sadrži listu izuzetaka od objave, odnosno informacija koje mogu biti uskraćene kako bi se zaštitili legitimni interesi društva, naprimjer javna sigurnost, procesuiranje krivičnih djela, zaštita privatnosti i drugo. U tom kontekstu, novi zakon ne obavezuje javne institucije da provode test javnog interesa prilikom odlučivanja o objavljivanju takvih informacija, što ostavlja slobodan prostor za zloupotrebu i neutemeljeno odbijanje pristupa informacijama koje su od javnog interesa.

U novom nacrtu zakona se navodi da javni organi mogu, izuzetno, omogućiti pristup informacijama ako je takvo postupanje u interesu javnosti (član 15, stav 5). Takva formulacija nije u skladu sa međunarodnim standardima koji nalažu da se test javnog interesa provodi, ne samo u izuzetnim situacijama, već svaki put kada je potrebno utvrditi balans između prava na pristup informacijama i ograničavanje pristupa zbog zaštite drugih prava.

U tom smislu, novi tekst zakona u značajnoj mjeri je restriktivniji u odnosu na važeći ZOSPI, koji se temelji na principu maksimalne objave informacija i jako ograničenog broja izuzetaka, što je jedna od ključnih kvaliteta postojećeg zakona. Zakon omogućuje pravo pristupa svim informacijama u posjedu javnih organa, „u najvećoj mogućoj mjeri u skladu sa javnim interesom“, osim informacijama čija bi objava ugrozila neki od legitimnih interesa društva. To znači da javni organ može uskratiti informaciju tek kada na osnovu testa javnog interesa, dokaže da:

a) tražena informacija spada pod jedan od zakonom definiranih izuzetaka;
b) objava informacija bi značajno ugrozila navedeni interes;
c) objava informacija bi proizvela veću štetu nego što bi objava takve informacije služila zaštiti javnog interesa.

Stoga se radi efektivne zaštite prava na pristup informacijama eventualna ograničenja ne tumače arbitrarno, već na osnovu testa javnog interesa kao instrumenta za ostvarivanje balansa između principa transparentnosti i ograničenja tog principa.  

(Ne)opravdani zahtjevi za pristup informacijama

Novi prijedlog zakona propisuje da podnosilac zahtjeva za pristup informacija treba navesti razloge zbog koji traži pristup informaciji (član 18, stav 4), što je ujedno jedna od najspornijih odredbi u novom tekstu. U skladu sa osnovnim principima demokratskog društva, javni organi se finansiraju javnim novcem i rade u službi građana, pa pravo na informacije o radu javnih organa imaju svi građani, bez bilo kakvih organičenja. Zahtijevanje od podnosioca zahtjeva da objasne razloge traženja informacijama ili svrhe u koje će te informacije biti korištene, protivno je samoj suštini zakona koji propagira ideju da su građani, činjenicom da plaćaju poreze kojima se finansira rad javnih organa i samim tim kreiranje svih informacija unutar javnog sektora, pravi vlasnici tih informacija. Također, ovakva odredba u praksi može značajno ograničiti pristup informacijama, jer ostavlja prostor organima da tumače eventualnu opravdanost ili neopravdanost zahtjeva, što može biti osnova za odbijanje pristupa.

Minimalne odredbe o proaktivnom objavljivanju

Kako bi se povećala transparentnost rada javnih institucija, novi zakon uvodi princip obaveznog  proaktivnog objavljivanja informacija, što je svakako značajan pomak. Ideja da su javne institucije dužne objavljivati informacije u svom posjedu samoinicijativno, bez čekanja na zahtjeve građana, sadržana je u međunarodnim dokumentima, kao što su naprimjer Konvencija Vijeća Evrope o pristupu službenim dokumentima, zakoni u brojnim drugim zemljama u svijetu, uključujući i zemlje u regionu. No, problem prilikom definiranja proaktivnog objavljivanja informacija jeste sadržajne prirode: relativno ograničen broj informacija je obuhvaćen tom odredbom, a pojedine kategorije informacije su preširoko definirane i podložne različitim intepretacijama.

Konkretno, zakon propisuje da institucije proaktivno objavljuju: vodič za pristup informacijama, javne registre i javne evidencije, program i plan rada, izvještaj i druge dokumente o radu i stanju u oblasti svoje nadležnosti, nacrte, prijedloge i konačne tekstove strateških dokumenata i planova i programa za njihovo sprovođenje, nacrte i prijedloge zakona i drugih propisa, radi davanja mišljenja zainteresovane javnosti na te propise, pojedinačne akte i ugovore o raspolaganju finansijskim sredstvima iz javnih prihoda, spisak svih zaposlenih sa nazivom radnih mjesta utvrđenih aktom poslodavca i načinom uspostavljanja kontakta, spisak svih rukovodilaca javnog organa sa njihovim rukovodećim zvanjima i načinom uspostavljanja kontakta i rješenja i druge pojedinačne akte, koji su od značaja za prava, obaveze i interese javnosti (član 13).

Iz predložene liste informacija koje treba da su transparentne, evidentno je da nedostaje jasno propisana obaveza o objavljivanju informacija o trošenju javnih sredstava, a koja je ključna za odgovornost javnih institucija, što bi obuhvatalo budžet, izvještaj o izvršenju budžeta, informacije o platama zaposlenih, revizorske izvješaje, informacije o dodijeljenim bespovratnim sredstvima, sponzorstvima, donacijama ili drugim pomoćima, uključujući popis korisnika i visinu iznosa.

Također, u skladu postojećim normama, javnost ima pravo da bude informirana o javnim uslugama koje javni organ pruža i način ostvarivanja pristupa javnim uslugama, zatim o detaljima službenih sjednica javnih organa i dokumentima usvojenim na tim sjednicama. Kada je u pitanju proaktivni pristup, Zakon o slobodi pristupa informacija ne ubuhvata i informacije čiju proaktivnu objavu propisuju drugi sektorski zakoni, kao što su to naprimjer informacije o provođenju postupaka i provedbi ugovora o javnim nabavkama.

Kao argument u prilog potrebi sveobuhvatnog reguliranja proaktivnog objavljivanja služe i istraživanja koja pokazuju da pojedine institucije već objavljuju značajan broj navedenih informacija, uključujući budžete, plate zaposlenih i slično, pa novi tekst zakona umjesto da promovira veće standarde i pomjera granice koje će dovesti do veće transparentnosti, ide daleko ispod već uspostavljenih praksi pojedinih institucija.

Nadzor nad primjenom zakona

Nadzor nad provedbom zakona i dalje ostaje jedna od najslabijih tačaka zakona. Institucija Ombudsmena za ljudska prava BiH, prema novom tekstu zakona, nije više centralna institucija zadužena za monitoring provedbe zakona. U nacrtu se navodi da nadzor nad provođenjem zakona vrši Ministarstvo pravde putem Upravne inspekcije (član 25), ali se istovremeno ne navodi šta se podrazumijeva pod nadzorom i koje su to konkretno mjere i aktivnosti koje nadzorni organ poduzima kako bi osigurao da se zakon provodi u praksi.

Na osnovu zakonskih rješenja u drugim zemljama, može se zaključiti da nadzor nad primjernom zakona o slobodi pristupa informacija u širem smislu obuhvata monitoring provođenja zakona, uključujući monitoring proaktivnog objavljivanja informacija kao i pružanja informacija na zahtjev, zatim predlaganje izmjena propisa radi bolje provedbe i unapređenja prava na pristup informacijama, kreiranje smjernica za javne institucije za pravilnu primjenu zakona, iniciranje i provođenje edukacija za javne službenike i njihovo stručno osposobljavanje za primjenu zakona, promociju prava građana na pristup informacija, podnošenje parlamentu godišnjih izvještaja o primjeni zakona, a na osnovu izvještaja javnih institucija koje su obavezne primjenjivati zakon. Trenutni tekst zakona ne navodi nijedan od pomenutih mehanizama, pa ostaje otvoreno pitanje na koji način će nadzorni organ pratiti primjenu zakona, koje su njegove ovlasti u slučaju nepoštivanja zakona i drugo.

Konačno, potrebno je istaknuti i da novi tekst zakona ne uzima u obzir obavezu usklađivanja bh. zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske unije, a u području reguliranja ponovne upotrebe informacija javnog sektora. Evropska unija je u okviru svog programa za razvoj informatičkog društva, inovancija i poduzetništva, 2003. godine usvojila Direktivu o ponovnoj upotrebi informacija javnog sektora u kojem se propisuju standardi i pravila u domenu otvaranja javnih podataka. Direktiva se temelji na ideji da javni organi tokom obavljanja poslova iz svoje nadležnosti svakodnevno prikupljaju različite podatke, kao što finansijski i statistički podaci, podaci o javnoj upravi, te različiti registri i baze podataka u posjedu javnih institucija, te se otvaranjem podataka i ponovnom upotrebom omogućava razvoj poduzetništva, novih proizvoda i usluga te na taj način podstiče rast ekonomije.   

Izmjenom direktive 2013. godine detaljnije su definirani različiti aspekti dostupnosti i upotrebe informacija javnog sektora, naplate troškova, moguća ograničenja, pitanje dozvola i isključivih prava te je uspostavljen pravni okvir za usklađivanje propisa u svim zemljama članicama EU, ali i u zemljama kandidatima i potencialnim kandidatima za članstvo, gdje spada i Bosna i Hercegovina. U tom smislu, nacrt zakona ne utvrđuje obavezu javnih institucija da objavljuju javne podatke (informacije javnog sektora), putem otvorenih i mašinski čitljivih formata, kako bi se omogućila njihova ponovna upotreba niti propisuje pravo korisnika na ponovnu upotrebu tih podataka.

Za kraj, važno je istaknuti da je 2013. godine Ministarstvo pravde BiH predložilo izmjene i dopune ZOSPI-a, kojima se slično, kao i  novom prijedlogu zakona, propagira automatsko odbijanje pristupa informacijama ukoliko se radi o izuzecima od objave. Zahvaljujući angažmanu organizacija civilnog društva, novinara i javnosti, predložene izmjene i dopune zakona nisu usvojene. Po istom principu, ni novi ZOSPI ne bi trebao biti usvojen sve dok ne bude sadržavao kvalitetnija rješenja u odnosu sa sadašnji zakon i kojima će se unaprijediti, a ne dodatno ograničiti, pravo na pristup informacijama od javnog značaja.