Iako je Bosna i Hercegovina prva zemlja u regionu koja je uvela Zakon o slobodi pristupa informacijama, ni nakon 6 godina rezultati njegove primjene nisu zadovoljavajući. Ne postoji mehanizam za efikasnu implementaciju Zakona, u čijem tekstu nema ni konkretnih novčanih kazni za prekršioce. Neophodno je uvesti instituciju Povjerenika za informacije čije bi odluke bile obavezujuće, a njegovu nadležnost proširiti i na Zakon o zaštiti tajnosti podataka.

Mart 2007.

Zakon o slobodi pristupa informacijama (ZOSPI) donesen je na skupštini BiH u novembru 2000. godine, a do sredine 2001. godine i entitetska zakonodavna tijela su donijela veoma slične zakone. Iako je Zakon napravljen po takozvanom skandinavskom modelu, tojest pri njegovom pisanju korištena su najbolja svjetska rješenja u domenu zakonodavstva koje regulira pristup informacijama u posjedu javne vlasti, ZOSPI u Bosni i Hercegovini i nije donio tako spektakularne rezultate. To potvrđuju sva istraživanja koja su imala za cilj da odrede razinu implementacije ovoga zakona.

Najobimnije, i vjerovatno najznačajnije istraživanje o implementaciji ovoga zakona sproveo je Mediacentar Sarajevo (2006). Prema nalazima ovog istraživanja, na uzorku od 240 javnih organa pokazalo se da čak njih 137 (57,1%) ni na koji način nije odgovorilo podnositeljima zahtjeva (mute response), dok je pristiglo 103 (42,9%) odgovora. Nakon što je upit ponovljen, ukupni se broj odgovora popeo na 164, što čini 68,7%. Dakle, gotovo jedna trećina javnih organa koji su bili obuhvaćeni uzorkom ni nakon slanja dva upita za informacijama uopće nije odgovorilo, ni pozitivno ni negativno. Za njih Zakon o slobodi pristupa informacijama izgleda još uvijek nije usvojen.

Na žalost, upravo oni koji donose zakone, dakle zakonodavna vlast, imaju i gotovo najlošiji odnos prema njihovoj primjeni. U poređenju sa sudskom i izvršnom vlašću, zakonodavci daleko rjeđe odgovaraju na zahtjeve za pristup informacijama. Od 16 upita, na četiri nisu odgovorili, na jedan su odgovorili ali protivno Zakonu o slobodi pristupa informacijama (vidi objašnjenje br. 1 na dnu teksta), a čak sedam odgovora je stiglo nakon isteka zakonski propisanog roka.

Od zakonodavne vlasti jedino su lošija javna tijela čiji je osnivač vlada, odnosno vlada vrši nadzor nad njihovim radom, ili su ustanovljena određenim zakonom (javni sektor). Istraživanje Mediacentra je pokazalo da ovi javni organi u 48% slučajeva (gotovo polovina) ni nakon dva upita uopće ne odgovaraju na zahtjeve za pristup informacijama. Dodatnih 10% njihovih odgovora protivno je Zakonu.

Prepreke implementaciji Zakona o slobodi pristupa informacijama

Osnovni problem Zakona o slobodi pristupa informacijama jest nepostojanje mehanizma kojim se osigurava njegova efikasna implementacija. Postojeće procedure žalbenog postupka isuviše su neefikasne, a sankcije za one koji ne ispunjavaju propisane im obaveze misaona su imenica.

Prema postojećoj legislativi, u slučaju da javni organ ne odgovori na zahtjev ili da odgovori ali da podnositelj zathjeva nije zadovoljan ponuđenim odgovorom, moguće je podnijeti žalbu u upravnom postupku, i to rukovoditelju javnog organa koji je donio odluku. U slučaju nezadovoljstva odlukom ovog organa, podnositelj zahtjeva ima mogućnost obraćanja sudu. Pored toga, postoji i mogućnost obraćanja ombudsmanu za ljudska prava, koji ima određene nadležnosti u pogledu Zakona o slobodi pristupa informacijama, ali odluke ove institucije nisu obavezujuće za organe javne vlasti.

Iako broj zahtjeva za informacijama, a isto tako i broj zahtjeva za intervencijom ombudsmana, iz godine u godinu raste, još uvijek nije zabilježen niti jedan slučaj u kojem je podnositelj zahtjeva putem suda ishodio pravo na pristup informacijama. To naravno ne znači da ne postoje teškoće u dobijanju informacija od javnih organa, već upućuje da postojeće procedure žalbenog postupka nisu efikasne. Prvu prepreku žalbenom postupku čine same odredbe Zakona o slobodi pristupa informacijama BiH i Republike Srpske, koje propisuju da javni organi, u slučaju odbijanja pristupa određenim informacijama, podnositelja zahtjeva obavještavaju u formi dopisa (Članovi 9.3; 12.1; 14.3; 17.2.1, odnosno 17.2.a. na nivou BiH.) S obzirom na to da Zakon o upravnom postupku ne poznaje dopis kao upravni akt, već isključivo rješenje, žalbe se odbijaju zbog proceduralnih razloga. Srećom, amandmani za izmjene Zakona na državnom nivou u smislu izmjene ovih članova već su upućeni u parlamentarnu proceduru.

Zbog izostanka sudske prakse, neke bitne analize o primjeni Zakona o slobodi pristupa informacijama ostaju samo u sferi predviđanja. Ipak, i kao takve, ove analize jasno identificiraju osnovne probleme Zakona. Tako je analiza Amire Krehić (Izlaganje Amire Krehić na konferenciji „Najveće prepreke u implementaciji Zakona o slobodi pristupa informacijama i prijedlozi za izmjene Zakona“, Mediacentar Sarajevo, 12.12.2006.), voditeljice sarajevskog Centra za slobodan pristup informacijama, pokazala da se sankcije drugih zakona na koje upućuje Zakon o slobodi pristupa informacijam, u osnovi ne mogu primjeniti na prekršitelje ovog zakona. Drugim riječima, preostaje jedino da službenici disciplinski odgovaraju ako njihovi nadređeni procijene da su se ogriješili o Zakon o slobodi pristupa informacijama. Naime, sva tri bosanskohercegovačka Zakona o slobodi pristupa informacijama (BiH, FBiH i RS) predviđaju da kršenje Zakona podliježe sankcijama Krivičnog zakona, Zakona o prekršajima i zakonima iz oblasti uprave.

Međutim, prema analizi Amire Krehić, primjena Krivičnog zakona je ograničena time što je u ovakvim slučajevima gotovo nemoguće dokazati zloupotrebu položaja. Osnovna pretpostavka zloupotrebe položaja jest dokazivanje da je po potražioca informacija nastala imovinska šteta od bar 1.000 KM, i vrlo je vjerovatno da će građani koji putem suda traže određene informacije imati itekakvih poteškoća da tako nešto dokažu u sudskom postupku. Ni novi Zakon o prekršajima ne nudi bolje izglede. Amira Krehić navodi da on regulira samo proceduru provođenja postupka kod prekršaja. Znači, ako ovim zakonom nije propisano da je nešto prekršaj, ne može se primjeniti ni taj proceduralni dio Zakona o prekršajima. Na kraju, ostaje samo mogućnost da službenici disciplinski odgovaraju i to nakon što nezadovoljni podnositelji zahtjeva za informacijama prijave slučaj njihovim nadređenima, koji će onda procijeniti da li ima elemenata odgovornosti, odnosno koliki je stepen odgovornosti službenika koji je uskratio tražene informacije.

U dosadašnjoj praksi pokazalo se da ponovni upit za informacijama, kao i intervencija ombudsmana, daju relativno dobre rezultate. Istraživanje Mediacentra pokazuje da je ponovnim upitom broj odgovora porastao za 25%. S druge strane, zamjenik federalnog ombudsmana za medije Mehmed Halilović tvrdi da je njegova intervencija u 95% slučajeva urodila plodom (Izlaganje Mehmeda Halilovića na konferenciji „Najveće prepreke u implementaciji Zakona o slobodi pristupa informacijama i prijedlozi za izmjene Zakona“, Mediacentar Sarajevo, 12.12.2006.).

No u slučaju intervencije ombudsmana, podnositelj zahtjeva, i ako uspije da dođe do tražene informacije, morat će da plati vrlo visoku cijenu - umjesto u zakonskom roku od 15 dana, traženu informaciju će dobiti sa zakašnjenjem od nekoliko mjeseci ili čak godina. Stoga je vrlo upitno da li će dobijena informacija uopće imati ikakvu vrijednost. 

Zapravo, 5% slučajeva, u kojima ni intervencija ombudsmana nije dovela do objavljivanja informacija, pokazuje stvarni limit postojeće zakonske regulative. Tih 5% nedobijenih odgovora ne skriva samo najbahatije predstavnike vlasti, već i informacije koje javnost ima pravo znati ali se vlast grozničavo trudi da ih zadrži samo u svome posjedu. Otuda Zakon o slobodi pristupa informacijama u Bosni i Hercegovini nije postao značajno antikorupcijsko oruđe, iako je diljem svijeta pokazao da mu je to jedna od glavnih namjena.

Podsjetimo, u susjednoj Srbiji su upravo pomoću ovog Zakona otkrivene kriminalne aktivnosti na utaji novca od putarina, što je rezultiralo hapšenjem šezdesetak radnika na naplatnim rampama.

Prema riječima Rodoljuba Šabića, povjerenika za informacije Republike Srbije, objavljenim u beogradskom dnevnom listu “Blic”, pozivanje na ZOSPI je pomoglo u dokumentiranju pomenute afere tako što se Povjereniku obratio bivši radnik na naplatnoj rampi, koji je sumnjao u krađu i sve mu objasnio. Povjerenik ga je uputio na državno tužilaštvo, ali su ovom građaninu bili potrebni listinzi o izdatim karticama za putarinu kako bi dokazao krivično djelo. Pošto to nije mogao dobiti regularnim putevima, Šabić je naredio da se ti listinzi izdaju, što je direkcija nakon mnogo pritisaka i učinila. Slučaj je preuzela policija i uslijedila su hapšenja 22 radnika sa naplatnih rampi, koji su više od pet godina krali oko milion eura godišnje.

Šta je potrebno izmijeniti?

U smislu izmjene Zakona o slobodi pristupa informacijama u Bosni i Hercegovini, potrebno je prije svega uvesti instituciju Povjerenika za informacije, koja bi bila drugostepeno tijelo odlučivanja o žalbama protiv rješenja svih javnih organa o pristupu informacijama.

Ovakvo rješenje poznaje nekolicina evropskih zemalja, a u nama najbližem susjedstvu ovaj model primjenjuju Srbija i Slovenija. Također, i u Hrvatskoj postoje inicijative za ovakvim uređenjem žalbene procedure. Iako zakonska rješenja u Srbiji i Sloveniji nisu identična, postoji nekoliko zajedničkih karakeristika ovoga tijela. Tako Povjerenik za informacije predstavlja nezavisno i autonomno tijelo koje ustanovljava zakonodavni organ, a koje:

• odlučuje o žalbama protiv odluka kojima javni organi odbijaju da odgovore na zahtjeve za informacijama ili krše pravo na pristup informacijama;

• ima ingerencije da donosi odluke koje su obavezujuće za javne organe; 

• vrši nadzor nad implementacijom Zakona o slobodi pristupa informacijama.

Bitna prednost slovenačkog nad srbijanskim modelom ogleda se u tome što Povjerenik za informacije ima veće ovlasti. Tako u Sloveniji Povjerenik sam provodi odluke koje je donio, te ima vrlo široke inspekcijske ovlasti. One Povjereniku omogućuju da oduzima predmete, dokumente i uzorke radi zaštite dokaza. U tom smislu, inspektor Povjerenika za informacije ima pravo da, bez prethodne najave ili odobrenja odgovornog lica i bez obzira na radno vrijeme, uđe u prostorije i objekte. Ako odgovorno lice bez opravdanog razloga odbije da dozvoli ulazak u prostorije ili objekte gdje se vrši djelatnost, inspektor ima pravo ulaska u prostore mimo volje odgovornog lica uz pomoć policije. Troškove ulaska i eventualne štete koja pri tome neizbježno nastane snosi odgovorno lice.

Prednost slovenačkog modela ogleda se i u tome što je nadležnost Povjerenika za informacije proširena i na oblast zaštite tajnosti podataka. Imajući u vidu da su ova dva interesa - tajnost određenih informacija i pravo javnosti da zna - u direktnom konfliktu, sasvim je razumno imati jednu instituciju koja će odmjeravati koji od ovih interesa preteže, te u tom smislu nalagati objavljivanje ili zaštitu podataka. Kako Bosna i Hercegovina ima i Zakon o slobodi pristupa informacijama i Zakon o zaštiti tajnosti podataka, potrebno je Povjereniku za informacije staviti u nadležnost da se stara o njihovoj sprovedbi.

Pored uvođenja institucije Povjerenika za informacije, u bosanskohercegovačkoj legislativi koja regulira pristup informacijama potrebno je navesti konkretne kaznene odredbe. Zakoni o slobodi pristupa informacijama Slovenije, Hrvatske i Srbije poznaju ovakva rješenja, te navode različite novčane kazne, od najnižih 5.000 dinara (oko 125 KM ili 62,5 EUR) u Srbiji, do najviših 100.000 kuna (blizu 27.000 KM ili 13.500 Eur) u Hrvatskoj,  koliko je najviša propisana kazna za pravne osobe s javnim ovlastima koje suprotno Zakonu o slobodi pristupa informacijama onemoguće ili ograniče ostvarivanje prava na pristup informacijama.

Na kraju, u slučaju bosanskohercegovačkih zakona, potrebno je i uskladiti zakonska rješenja na svim nivoima (BiH, FBiH, RS) u smislu istovjetnog odgovaranja javnih organa u formi rješenja, kao i usklađivanja zakonskih rokova za dostavljanje odgovora na zahtjeve.

Istraživanje Mediacentra koje se pominje u tekstu možete preuzeti ovdje.

OBJAŠNJENJA:

*1 U kategoriju odgovora protivnih Zakonu o slobodi pristupa informacijama klasificirani su odgovori:

(a) Djelomično pozitivan: Odgovor u kome se daju neke od traženih informacija, a neke se prešućuju;

(b) Preusmjeravanje: Odgovor u kome javni organ obavještava podnositelja zahtjeva da ne posjeduje traženu informaciju te ga upućuje da se obrati drugom javnom organu. Ovakva praksa je u suptrotnosti sa ZOSPI-jem koji u članu 14 propisuje obavezu javnim organima da proslijede zahtjeve drugim javnim organima za koje vjeruju da posjeduju tražene informacije, a o toj proceduri obavještavaju podnositelja zahtjeva dopisom.