Iako je Zakon o slobodi pristupa informacijama u BiH lex specialis, što znači da su ograničenja prava na pristup informacijama propisana jedino u ovom zakonu i - nigdje drugo, doneseni su neki novi zakoni koji prava koja on propisuje ograničavaju i koji su proglašeni lex specialis-om i u odnosu na njega.

 

Pravo na slobodu pristupa svim informacijama u posjedu javnih vlasti ("u najvećoj mogućoj mjeri u skladu sa javnim interesom" - kako to piše u 1. članu Zakona o slobodi pristupa informacijama u Bosni i Hercegovini) s razlogom se smatra osnovnom pretpostavkom izgradnje svakog demokratskog društva.

 

Ovaj zakon i njegova primjena su stoga ogledalo odgovornosti i transparentnosti vlasti i najveći podsticaj za uključivanje javnosti u proces donošenja odluka na svim nivoima vlasti.

 

Zakonom o slobodi pristupa informacijama u BiH je uspostavljen sklad između, s jedne strane, osnovne njegove svrhe da bezmalo sve informacije u posjedu vlasti učini javnim i, s druge strane, zajamčenog opredjeljenja po kojem je objavljivanje informacija pravilo a neobjavljivanje tek izuzetak.

 

Pri tome se još naglašava da su izuzeci propisani ovim zakonom i, dodatno, potvrđuje da nijedan drugi zakon «ni na koji način ne može ograničiti prava i obaveze utvrđene ovim zakonom» (član 25. Zakona FBiH i RS i član 26. Zakona BiH).

 

Zakon, dakle, daje niz garancija koje bi trebalo da vlasti učine transparentnim i odgovornim prema javnosti. Reklo bi se, sve je u skladu sa najvišim evropskim standardima, što i ne treba da čudi s obzirom na činjenicu da su u njegovoj izradi, uz domaće eksperte, sudjelovali i najbolji evropski profesori i advokati slobode javne riječi.

 

Ali, u praksi se, ipak, događa suprotno od toga. Time se vrlo moderan i dobrodošao zakon krajnje relativizira a prava građana reduciraju.

 

 

Zašto je važan test javnog interesa

 

Bosna i Hercegovina je među prvima u regionu dobila Zakon o slobodi pristupa informacijama - u tri verzije  na tri nivoa. Na nivou države i još dva na nivou dva entita. Prvi je prihvaćen državni zakon u oktobru 2000. godine, potom u maju 2001. godine entitetski u Republici Srpskoj i, konačno, u septembru iste godine u Federaciji BiH.

 

Osim činjenice da je primjena prva dva zakona počela u uobičajenoj proceduri osam dana nakon objavljivanja u službenim novinama, a trećeg – tek šest mjeseci nakon objavljivanja (rok ostavljen s namjerom da sve vlasti na svim nivoima u FBiH izvrše dobre pripreme prije početka primjene, što baš i nije iskorišteno na pravi način) - drugih bitnih razlika među njima i nema, jer u suštini svi oni podržavaju gore navedene principe. Zato se o njima u nastavku govori kao da je u pitanju jedan zakon.

 

Priroda ovog zakona definisana je samim tim što je on lex specialis. Što praktično znači da on uvijek treba da se primjenjuje kad su u pitanju informacije i da su ograničenja ovog prava na pristup informacijama propisana jedino u ovom zakonu i - nigdje drugo. Eventualna ograničenja pristupa određenim informacijama propisana u drugim zakonima, dakle, nisu važna i ne bi se smjela primjenjivati. Šta više, ne bi ni smjela postojati budući da je u članu 25. navedeno da "zakoni koji se usvoje nakon donošenja ovog zakona, a čija svrha nije izmjena ili dopuna ovog zakona, ni na koji način ne mogu ograničiti prava i obaveze utvrđene ovim zakonom".

 

Druga bitna činjenica za ovaj zakon u Bosni i Hercegovini – za razliku od sličnih zakona u, recimo, Srbiji i Hrvatskoj, odnosi se na obavezno provođenje postupka "ispitivanja javnog interesa", što je propisano u članu 9.

 

Zašto je taj test važan?

 

On je, u stvari, dodatna garancija da vlasti ne mogu ograničiti pristup nekim informacijama i kad se razlozi mogu naći u bilo kojem od tri u zakonu navedena moguća izuzetka. A mogući izuzeci su precizno navedeni u članovima zakona od 6. do 8: recimo, u članu 6. određeno je da mogu biti izuzete informacije koje se odnose na "interese odbrane, sigurnosti, sprečavanje kriminala i otkrivanje kriminala, na zaštitu postupka donošenja odluka u javnom organu", ili koje se, prema članu 7. tiču "zaštite povjerljivih komercijalnih informacija", odnosno u članu 8. koje se odnose na "zaštitu privatnosti trećih osoba".

 

Dakle, i kad postoji takva mogućnost i kad su tražene te vrste informacija, zakon zahtijeva od javne vlasti, koja ih posjeduje, da i tada dodatno provjeri svoju odluku i da ipak saopšti traženu informaciju "ako je to opravdano javnim interesom". Zakon uz to kaže da vlast "pri tome uzima u obzir svaku korist i štetu koje mogu proisteći iz saopštavanja informacija" (sve u članu 9.).

 

Kad bi to vaganje između koristi i štete moglo rezultirati objavljivanjem tražene informacije, odnosno "kad je to opravdano javnim interesom"?

 

U zakonu su navedeni moguće situacije u kojima vlast mora dati prevagu javnom interesu. To su svako nepoštivanje zakonske obaveze, postojanje bilo kakvog prijestupa, nepravde, zloupotrebe vlasti ili nemara u obavljanju službene dužnosti, neovlašteno korištenje javnih fondova, opasnosti po zdravlje, sigurnost...

 

Test javnog interesa, dakle, znači da se mogući izuzeci, koji su u zakonu navedeni, ne smiju primijeniti po automatizmu, unaprijed, bez obzira na vrstu traženih informacija.

 

Drugim riječima, oslanjajući se na najviše standarde sličnih zakona u svijetu, i bosanskohercegovački podrazumijeva da se svaki zahtjev rješava – od slučaja do slučaja. I, dodatno, kad i donosi eventualnu odluku o izuzeću, vlast je obavezna da pruži objašnjenje o provedenom ispitivanju javnog interesa.

 

 

Od slučaja do slučaja, ili po automatizmu

 

Tri su, dakle, bitne odlike ovakvog pristupa u zakonu:

 

• nema automatskog izuzeća za tražene informacije i svi se zahtjevi moraju rješavati od slučaja do slučaja (a ne generalno),

 

• cijeni se sadržaj a ne vrsta informacije,

 

• obavezno je provođenje testa javnog interesa (bez čega nema izuzetaka).

 

Uz te garancije, kao i uz dodatnu obavezu u članu 25. o tome da se drugim zakonima "ni na koji način ne mogu ograničiti prava i obaveze utvrđene ovim zakonom", najmanje što se može očekivati bilo bi dosljedno ponašanje samog zakonodavca.

 

Ali, logika i dosljednost ne stanuju u ovim krajevima kada se radi o politici i vlasti.

 

Ono što daje lijevom rukom, zakonodavac i ovog puta uzima desnom. Naime, u međuvremenu su doneseni neki novi zakoni koji prava iz zakona o slobodi pristupa informacijama ograničavaju i koji su proglašeni lex specialis-om i u odnosu na ovaj zakon. Da se poslužim Orwelovim rječnikom, svi su ovi zakoni posebni ali su neki malo više, već prema tome kako se to vlastima dopada.

 

Koji su to zakoni? Na nivou države to su:

 

• Zakon o zaštiti tajnih podataka,

• Zakon o zaštiti ličnih podataka i

• zakoni o obavještajnim službama.

 

Na nivou entiteta, kao što je to u Federaciji BiH:

 

• Zakon o krivičnom postupku,

• Zakon o poreznoj upravi,

• Zakon o vrijednosnim papirima,

• potom zakoni o službama unutrašnjih poslova...

 

Tokom rješavanja predstavki i žalbi građana, ombudsmeni – kojima je to u mandatu - sreli su se sa nizom primjera tumačenja zakona o slobodi pristupa informacijama suprotnim upravo tom zakonu. U niima se organi vlasti pozivaju na neke druge propise – zakone i podzakonske akte – kako bi "objasnili" zašto ne mogu primijeniti ovaj zakon (Zakon o slobodi pristupa informacijama) u određenim slučajevima. Pri tome se najčešće pozivaju na "svoj" zakon koji ih, kako kažu, jedino obavezuje.

 

Evo kako to izgleda na primjeru Zakona o krivičnom postupku Federacije BiH (Službene novine FBiH broj 35/03). U članu 227. određuje se, recimo, ko sve može dobiti podatke iz krivične evidencije: 

 

"(1) Podaci iz krivične/kaznene evidencije mogu se dati sudovima, tužilaštvima i organima unutrašnjih poslova u vezi s krivičnim postupkom koji se vodi protiv osobe koja je ranije bila osuđivana, kao i nadležnim organima za izvršenje krivičnopravnih sankcija i nadležnim organima koji učestvuju u postupku davanja amnestije, pomilovanja ili brisanja osude.

(2) Podaci iz kaznene evidencije mogu se, na obrazloženi zahtjev, dati i državnim organima ako još traju određene mjere sigurnosti ili pravne posljedice osude.

(3) Građanima se, na njihov zahtjev, mogu davati podaci o njihovoj osuđivanosti ili neosuđivanosti ako su im ti podaci potrebni radi ostvarivanja njihovih prava.

(4) Niko nema pravo tražiti od građana da podnose dokaze o svojoj osuđivanosti, odnosno neosuđivanosti.

(5) Odredbe st. od 1. do 4. ovog člana su posebne odredbe koje se odnose i na Zakon o slobodi pristupa informacijama Federacije Bosne i Hercegovine."

 

Kao prvo, Zakon o krivičnom postupku proglašen je "posebnijim" i od Zakona o slobodi pristupa informacijama (!) i, drugo, mogućnost da traži i dobije podatke iz krivične/kaznene evidencije ograničena je na određene državne organe (sudove, tužilaštva i organe unutrašnjih poslova, na organe nadležne za izvršenje krivičnopravnih sankcija i na druge državne organe, te na same građane samo ukoliko je riječ o njima samima - "o njihovoj osuđivanosti ili neosuđivanosti"). Nije, dakle, predviđena mogućnost da neko drugo fizičko lice, uključujući i oštećenog nekim krivičnim djelom, traži i dobije takve podatke za treća lica.

 

Bilo je više žalbi građana zato što nisu mogli dobili takve informacije, jer su sudovi koji posjeduju kaznene evidencije postupali različito: jedni su davali podatke i trećim licima, drugi – nisu.

 

Sličan je slučaj i sa Zakonom o poreskoj upravi Federacije BiH ("Službene novine FBiH", broj 33/02). U članu 3. tačka 4. određuje se, naime, šta je to poreska tajna, pa se kaže da su to:

 

"- sve informacije ili podaci o poreznom obvezniku koje imaju porezni organi, izuzev:

- informacija i podataka za koje porezni obveznik u pisanom obliku izjavi da se ne smatraju poreznom tajnom;

- informacija i podataka datih u takvom obliku da se ne mogu povezati s pojedinačnim poreznim obveznikom, ili ga se na drugi način ne može identificirati;

- podataka o naplati poreza koji se, prema odredbama ovog zakona, javno objavljuju."

 

Poreskom tajnom se, dakle, proglašavaju svi podaci i informacije o poreskim obveznicima osim onih koje, praktično, sam poreski obveznik - "u izjavi u pisanom obliku" - ne smatra poreskom tajnom.

 

Ovakva formulacija ne bi ni bila toliko sporna ukoliko bi Poreska uprava bila dosljednija i u slučajevima kad dobije zahtjev ove vrste zaista potražila saglasnost osobe o kojoj se traže poreski podaci – kao što to predviđa i zakon o slobodi pristupa informacijama. Ali, to se nije dogodilo ni u jednom slučaju. Kad god je Poreska uprava dobijala zahtjeve ove vrste, uvijek ih je automatski odbijala, pozivajući se na svoj zakon, ne poštujući proceduru predviđenu u njemu i propisanu dodatno u zakonu o slobodi pristupa informacijama.

 

 

Zakon o zaštiti tajnih podataka

 

Drastično negiranje zakona o slobodi pristupa informacijama i njegovog osnovnog principa rješavanja svakog zahtjeva "od slučaja do slučaja" naročito je uočljivo u državnom Zakonu o zaštiti tajnih podataka ("Službeni glasnik BiH", 54/05) zbog očiglednih specifičnosti ovog zakona.

 

Zakon o zaštiti tajnih podataka, naime, određuje šta su tajni podaci, kako se klasificiraju, kako štite, ko njima ima pristup, i propisuje sankcije za odgovorne osobe i organe vlasti. Ukratko, tajnim se mogu proglasiti praktično većina ili gotovo sve informacije koje se odnose na "javnu sigurnost, odbranu, vanjske poslove ili obavještajnu i sigurnosnu djelatnost" (član 1.). Tajnim se mogu označiti i informacije drugih država, međunarodnih ili regionalnih organizacija koje su dostavljene državi BiH (član 4.).

 

Zanimljivi su i stepeni tajnosti kojim se označavaju takve informacije (član 19.). Najviši je stepen "vrlo tajno" (što odgovara engleskom "top secret", kako je i napisano u članu 20. Zakona), potom "tajno" ("secret"), te "povjerljivo" ("confidential") i, na kraju, "interno" ("restricted"). Prema stepenu tajnosti ustanovljen je i režim zaštite tih podataka i mogućnosti pristupa određenih službenih lica i državnih organa. 

 

U ovom je zakonu takođe utvrđeno (član 4.) da je "svaka osoba kojoj se povjeri tajni podatak ili se na drugi način upozna sa sadržajem tajnog podatka odgovorna za njegovo čuvanje i zaštitu tajnosti". Odgovornost, naravno, nije načelna, već pod prijetnjom novčanih sankcija. Za odgovorne osobe visina moguće novčane kazne kreće se u rasponu od hiljadu do pet hiljada konvertibilnih maraka (KM) (1 euro – 1,95 KM). 

 

Ovako postavljeni zakon, sa propisanim sankcijama ukoliko se krši, ne dopušta nikakav postupak rješavanja eventualnih zahtjeva po principu "od slučaja do slučaja". Ako bi, recimo, neko tražio neki dokumenat koji nosi bilo koju oznaku tajnosti, on bi bio automatski odbijen. Zanimljivo je da sam zakon o slobodi pristupa informacijama nije propisao nikakve sankcije ukoliko se ne poštuje od strane vlasti(!), iako se, istina, ostavlja mogućnost izricanja sankcija po drugim zakonima (krivičnim, prekršajim, upravnim itd).

 

Kao i slični zakoni u svijetu, zakon o slobodi pristupa informacijama, međutim, predviđa da je opravdano neobjavljivanje informacija jedino ukoliko je odluka o tome zasnovana na rješavanju "od slučaja do slučaja" i na ocjeni sadržaja tražene informacije a ne na ocjeni vrste informacije ili načina na koji je ona označena (član 3. zakona), te ukoliko je proveden postupak ispitivanja javnog interesa. Ispitivanje javnog interesa se dodatno temelji na principu objavljivanja tražene informacije – bez obzira i na utvrđene izuzetke – "ako je to opravdano javnim interesom" (član 9, tačka 1.). 

 

Dakle, klasifikacija izvjesnih dokumenata i informacija – koji bi unaprijed bili izuzeti od pravila o javnosti svih informacija – nije dozvoljena Zakonom o slobodi pristupa informacijama. To praktično znači da javni organi ne mogu javnosti uskratiti ni one dokumente koji su označeni kao "tajni", premda bi takva oznaka mogla biti relevatna pri odlučivanju da li se i na takve informacije može primijeniti jedan od tri predviđena izuzetka u zakonu o slobodi pristupa informacijama. Ali, ona sama po sebi nije dovoljna za odbijanje pristupa informacijama na osnovu ovog zakona.

 

 

Skromni ustupak

 

Istina je da Zakon o zaštiti tajnih podataka dopušta neku vrstu “odstupanja” od zaštite, propisujući u članu 9. da “ne može imati karakter tajnosti onaj podatak kojem se tajnost određuje s namjerom prikrivanja izvršenog krivičnog djela, prekoračenja ili zloupotrebe ovlaštenja, s ciljem prikrivanja bilo koje nezakonitosti ili prikrivanja administrativne greške”.

 

Ovakva formulacija bliska je načinu na koji su u Zakonu o slobodi pristupa informacijama obrazloženi razlozi kad se ima donijeti odluka o objavljivanju informacije “ako je to opravdano javnim interesom” (član 9.). Ali, gore navedena odredba u Zakonu o zaštiti tajnih podataka nije unesena s namjerom da bi se bar u takvim slučajevima dopustilo objavljivanje takvih informacija, već s nekim drugim motivima koji se tiču odgovornosti javne vlasti.

 

Ipak, u slučaju da informacija označena nekim stepenom tajnosti ipak “procuri” u javnost – za koju se naknadno ispostavi da u stvari prikriva  "izvršeno krivično djelo, prekoračenje ili zloupotrebe ovlaštenja, s ciljem prikrivanja bilo koje nezakonitosti ili prikrivanja administrativne greške" - član 9. bi mogao biti osnovom za uspješnu odbranu kako osoba u vlasti koje su je nekome dale u povjerenju ("zviždači", whistle-blowers), tako i onih koji su je objelodanile.

 

Radi se, dakle, o skromnom ustupku, bez veće vrijednosti sa stanovišta slobodnog pristupa informacijama. On je daleko od zahtjeva da se svaki pojedinačni zahtjev rješava posebno - bez mogućnosti automatske primjene ograničenja - i ocjena donosi na osnovu sadržaja tražene informacije a ne na osnovu vrste informacija.

 

To su i ključni principi modernih zakonodavstava o slobodi pristupa informacijama i predstavljaju opšteprihvaćeni međunarodni standard. Na tom stanovištu je zasnovan i Zakon FBiH o slobodi pristupa informacijama ali, kako se vidi i na ovim primjerima, ne i ostali navedeni zakoni.