Koncept otvorene i javne vlasti u Republici Hrvatskoj doživio je značajan korak naprijed u listopadu 2003. godine kada je Sabor Republike Hrvatske na svojem posljednjem zasjedanju prije parlamentarnih izbora usvojio Zakon o pravu na pristup informacijama. Zakon je izglasan po hitnom postupku 15. listopada 2003. godine, a objavljen je u Narodnim novinama 172/2003 – vidi: www.nn.hr.

Inicijativa za regulaciju prava na pristup informacijama u Hrvatskoj nastala je u okviru civilnog društva kada je početkom 2003. godine osnovana Koalicija 17 nevladinih udruga sa ciljem provođenja kampanje pod nazivom “Javnost ima pravo znati”. Osnovni poticaj osnivanju Koalicije bila je činjenica da velika većina demokratski uređenih država svijeta danas ima uređenu pravnu regulativu o pristupu informacijama iz javnog sektora. Pored toga, iako se formalno ne radi o preduvjetu za priključenju Europskoj uniji, o pravu na pristup informacijama zadnjih se godina opsežno raspravlja na europskom nivou, kako unutar Unije, tako i u okviru Vijeća Europe. U tom smislu, najznačajniji dokument predstavlja Preporuka (2002)2 Odbora ministara Vijeća Europe koja poziva sve države članice da što prije usvoje odgovarajuće zakonodavstvo na području pristupnosti informacijama iz javnog sektora.

U veljači 2003. godine Koalicija je objavila deklaraciju pod nazivom “Javnost ima pravo znati”, a nakon što je organizirano nekoliko domaćih i međunarodnih stručnih skupova, Koalicija je u svibnju javnosti predstavila svoj nacrt Zakona o pravu na pristup informacijama. Na temelju tog prvog nacrta, Vlada Republike Hrvatske sastavila je svoj tekst Zakona i taj je prijedlog usvojen u Saboru. Iako konačni zakonski tekst u gotovo 95 posto sadržaja slijedi ovaj prvi nacrt, u njemu nedostaju neke od osnovnih postavki cjelokupnog koncepta dostupnosti informacijama kakav je zamišljen u okviru Koalicije nevladinih udruga i kakav se javlja u velikom broju poredbenih zakona, ali i značajnijih međunarodnih dokumenata. Upravo iz tog razloga Koalicija je početkom 2004. godine javnosti predstavila svoje prijedloge izmjena i dopuna Zakona.

Hrvatski Zakon o pravu na pristup informacijama ulazi u krug najotvorenijih zakona iz tog područja jer pravo na pristup daje svim domaćim i stranim fizičkim i pravnim osobama. S druge strane, Zakon na objavljivanje informacija obvezuje sva tijela javne vlasti, kako državne tako i lokalne, odnosno sve pravne osobe koje u Republici Hrvatskoj imaju javne ovlasti. Treba napomenuti da se to odnosi na sve tri grane vlasti: zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Zakon je relativno kratak i njegova potpuna primjena ovisi o činjenici da je riječ o tzv. specijalnom zakonu iz područja upravnog prava, što zapravo znači da se u svim onim pitanjima koja nisu regulirana samim Zakonom primjenjuju Zakon o općem upravnom postupku te Zakon o upravnim sporovima. Time je, između ostalog, zajamčena dvostupanjska procedura odlučivanja putem mogućnosti ulaganja žalbe, ali i mogućnosti podnošenja tužbe Upravnom sudu Republike Hrvatske.

Osim pretpostavke javnosti svih informacija koje posjeduju, nadziru ili kojima raspolažu tijela javne vlasti, Zakon donosi i niz značajnih načela prava na pristup, izuzetno bitnih za njegovu praktičnu primjenu. Uz načelo jednakosti svih ovlaštenih na pristup, on obvezuje na objavljivanje potpunih i točnih informacija, pri čemu nitko od zainteresiranih nije dužan iznositi svoj poseban pravni interes za određenu informaciju, a sve informacije objavljuju se ili temeljem podnošenja posebnog usmenog ili pismenog zahtjeva ili u okviru djelatnosti tzv. aktivnog objavljivanja informacija. Naime, Zakon u posebnim, točno određenim slučajevima obvezuje tijela javne vlasti da objavljuju određene informacije u službenim glasilima ili na informatičkom mediju čak i kada ne postoji poseban zahtjev za njihovo objavljivanje. To se odnosi na informacije o odlukama i mjerama kojima se utječe na interese ovlaštenika prava na pristup, s razlozima za njihovo donošenje, zatim o radu i aktivnostima tijela javne vlasti, njihovoj organizaciji, troškovima rada i izvorima financiranja, o podnesenim zahtjevima, predstavkama, peticijama i prijedlozima podnešenim prema tijelima javne vlasti u Republici Hrvatskoj, o natječajima provedenim u smislu Zakona o javnoj nabavi te na sve prijedloge zakona i podzakonskih akata.

Zakon precizno definira sve slučajeve kada tijela javne vlasti imaju pravo uskratiti određenu informaciju u glavi naslovljenoj “Izuzeci od prava na pristup informacijama”. Ovi izuzeci ograničeni su na zaštitu tajnosti ili privatnosti podataka, što je striktno određeno primjenom Zakona o zaštiti tajnosti podataka te Zakona o zaštiti osobnih podataka. Osim toga, Zakon o pravu na pristup informacijama posebno ograničava pravo na pristup u slučajevima kada se radi o sprečavanju ili otkrivanju kažnjivih djela te o progonu počinitelja kažnjivih djela, o učinkovitom, neovisnom i nepristranom provođenju pravno uređenih postupaka, o izvršenju sudske odluke ili kazne, o nadzoru zakonitosti, o zaštiti života, zdravlja te sigurnosti ljudi ili okoliša, o provođenju gospodarske ili monetarne politike te u slučaju zaštite intelektualnog vlasništva. Razlika između ovih dviju navedenih kategorija izuzetaka od prava na pristup je u tome što u situacijama zaštite tajnih ili privatnih podataka tijela javne vlasti moraju odbiti pristup, dok u svim ostalim slučajevima ona to mogu, aliiI ne moraju. U svakom slučaju, Zakon predviđa da se uvijek mora omogućiti pristup onim dijelovima informacije koji se s obzirom na prirodu svog sadržaja mogu objaviti, kao i pravo na informaciju o informaciji, odnosno saznanje raspolaže li, nadzire ili posjeduje li neko tijelo javne vlasti određenu informaciju ili ne. Ovo posljednje posebno je važno jer su izuzeci od prava na pristup izričitom odredbom Zakona vezani uz određene rokove.

Upravo u materiji izuzetaka usvojeni Zakon o pravu na pristup informacijama najslabije slijedi međunarodne standarde. Naime, sasvim u skladu s Preporukom (2002)2 Vijeća Europe, kao i drugim značajnim međunarodnim instrumentima te stranim zakonima, Koalicija nevladinih udruga od početka se zalagala sa inkorporiranje testova razmjernosti i javnog interesa u tekst Zakona, što je Vlada u svojem prijedlogu Saboru ispustila. Ukratko, pravni test razmjernosti zahtijeva da svako ograničenje, da bi bilo pravno, a ne arbitrarno, mora biti utemeljeno na zakonu, mora imati legitimni cilj i mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. S druge strane, test javnog interesa predviđa objavljivanje konkretne informacije, čak iako je riječ o zakonom određenom izuzetku, ukoliko javni interes za tim objavljivanjem preteže nad potrebom da se ono ograniči. I u jednom i u drugom slučaju, koji se u biti nadopunjuju, tijela javne vlasti imala bi puno manje mogućnosti arbitarnog ograničavanja prava na pristup nego što to imaju prema postojećem stanju stvari. Također valja napomenuti da načela razmjernosti i javnog interesa uopće nisu novina u hrvatskom pravnom sustavu, obzirom da se u pitanjima zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda primjenjuju kako kroz Ustav Republike Hrvatske, tako i kroz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Bilo bi izuzetno vrijedno kada bi se ona izrijekom uvrstila u tekst Zakona i to je jedan od osnovnih zahtjeva Koalicije nevladinih udruga u prijedlogu njegovih izmjena i dopuna.

Osim već spomenutih mogućnosti ulaganja žalbe višoj instanci ili podnošenja tužbe Upravnom sudu, u postupovnim odredbama Zakon predviđa rok od najviše 15 dana za objavljivanje informacije, uz mogućnost produženja od daljnjih 15 dana ukoliko se jednim zahtjevom traži više informacija ili ukoliko se informacija mora tražiti izvan sjedišta tijela javne vlasti. Ovi rokovi ne bi nikako smjeli biti zapreka predstavnicima medija da se koriste Zakonom, odnosno da traže i dobiju određene informacije u sasvim primjerenom vremenu. Naime, ne treba zaboraviti da Zakon o pravu na pristup informacijama u svojoj osnovnoj namjeri nije Zakon koji jamči brzu, već potpunu i točnu informaciju, a to se posebno pokazuje vrijednim u kontekstu istraživačkog novinarstva. Zakon predviđa i pravo na dopunu i ispravak informacije te vođenje posebnog službenog upisnika o svim podnesenim zahtjevima za pristup informacijama. Naknada za pružanje informacije ograničena je na stvarne materijalne troškove. Zakon uvodi i posebnu instituciju službenika za informiranje koji je zadužen za neposredno provođenje Zakona i njega se nikako ne smije poistovjećivati s institucijom glasnogovorništva. Osim službenika za informiranje, svima zainteresiranima prema Zakonu na raspolaganju treba stajati i poseban katalog informacija koje posjeduje, nadzire ili kojima raspolaže svako tijelo javne vlasti, uz sistematizirani pregled informacija s opisom sadržaja, namjenom, načinom osiguravanja i vremenom ostvarivanja prava na pristup. Posebnu pozornost treba obratiti na to da Zakon obvezuje Vladu da svake godine do 31. siječnja objavi u Narodnim novinama popis tijela javne vlasti. Treba istaknuti da pravno gledajući ovaj popis može biti samo informativnog karaktera u cilju olakšavanja orijentacije u traženju odgovarajućih institucija. Naime, tijela javne vlasti koja su obvezna pružiti informacije jasno su definirana u samom Zakonu o pravu na pristup informacijama pa Vlada slijedom ove odredbe Zakona nema nikakvu mogućnost da bilo kakvim popisom smanji broj tijela javne vlasti obveznih na davanje informacija ili da poneke od njih izuzme od te obveze.

Zakon precizira i novčane sankcije kako za odgovornu osobu u tijelima javne vlasti tako i za pravne osobe s javnim ovlastima, ali i za sve fizičke osobe koje postupe u namjeri da onemoguće ostvarenje prava na pristup informacijama. Osim toga, vrlo je važna odredba koja jamči potpuno ispunjenje obveze što praktično znači da je svako tijelo javne vlasti, u slučaju kada je došlo do neopravdane uskrate ili ograničenja pristupa informaciji, obvezno osigurati taj pristup u skladu s odredbama Zakona.

Zakon o pravu na pristup informacijama nije zakon koji je prvenstveno namijenjen novinarima, ali on nesumnjivo predstavlja vrlo značajan instrument pribavljanja određenih informacija kojima raspolažu tijela vlasti, što bi se trebalo posebno uočiti u kontekstu istraživačkog novinarstva. S druge strane, Zakon nikako nije prepreka za kvalitetno i pravovremeno medijsko izvješćivanje, što bi se moglo krivo protumačiti obzirom na činjenicu da je za dobivanje određene informacije predviđen rok od najviše 15 dana. Kako je već napomenuto, ovaj rok je samo krajnji rok, što znači da za objavljivanje pojedinih informacija postoji obveza i ranijeg objavljivanja, ukoliko tijela vlasti do njih relativno lako mogu doći. Također, niti načelo jednakosti u pristupu informacijama ne bi trebalo shvaćati kao prepreku obavljanju novinarske profesije, iako je ono posebno predviđeno upravo zato da ukine diskriminaciju između predstavnika medija i ostalih zainteresiranih da dođu do određene informacije. Naime, za pretpostaviti je da bi upravo mediji trebali biti među zainteresiranijima za korištenje ovog Zakona, no to je isključivo pitanje njegovog faktičnog korištenja.

Puno je ozbiljnije pitanje generalne primjene Zakona, posebno obzirom na činjenicu da su svi zakonski rokovi za osiguranje organizacijskih, materijalnih, tehničkih i drugih uvjeta za provođenje odredbi Zakona, kao i za donošenje predviđenih podzakonskih akata već prošli. Dapače, u ovom trenutku nije poznato je li do sada imenovan ijedan službenik za informiranje. Isto tako, treba naglasiti da rokovi koje Zakon nameće nisu instruktivni, već isključivo obvezatni rokovi i njihovo kršenje jasno je kršenje Zakona. U tom smislu, politička odgovornost zaduženih za provođenje ovog Zakona trebala bi biti jedno od osnovnih pitanja kojima bi se javnost ubuduće trebala baviti.

Autorima ovog teksta poznato je da su se do danas pojedinci u više slučajeva već pozivali na Zakon o pravu na pristup informacijama, iako se ne može sa sigurnošću tvrditi koliki je broj podnesenih zahtjeva niti na koliko je njih odgovoreno u skladu sa zakonskim odredbama. Sigurno je, međutim, da do danas još nije upućena niti jedna tužba Upravnom sudu. Također, sasvim je sigurno da će prava primjena Zakona ponajviše ovisiti o inzistiranju samih ovlaštenika prava na pristup informacijama da od tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj dobiju informacije prema Zakonom predviđenoj proceduri. Međutim, isto tako treba priznati da učinkovita provedba Zakona podrazumijeva i iznimno opsežne organizacijske, financijske i kadrovske promjene u postojećem sustavu vlasti. U tom smislu, odgovarajuća edukacija javnih službenika, kao i osiguranje Zakonom predviđenih uvjeta rada, također treba biti prioritet u izgradnji koncepta javne vlade, u čemu bi i institucije civilnog društva, baš kao i mediji, trebali odigrati značajnu ulogu.

Poredbena strana iskustva, kao u Rumunjskoj na primjer kada je riječ o dostupnosti informacija, pokazuju da otvaranje javne debate o konkretnoj primjeni zakona ponekad imaju više uspjeha za provedbu tih istih zakona nego bezbroj drugih mjera poduzetih s istim ciljem. U tom kontekstu posebno je pogodan neki javnosti aktualan ili iznimno intrigantan slučaj. U ovoj fazi razvoja situacije u Hrvatskoj prijeko je potrebno javno progovarati o činjenici postojanja Zakona o pravu na pristup informacijama kao i o svim mjerama i djelovanjima vezanim uz njegovo provođenje ili neprovođenje. Mediji bi pak sa svoje strane trebali što više koristiti Zakon i pred tijelima vlasti se pozivati na prava zajamčena u njemu te u svakom slučaju u svojem izvješćivanju, kada je to po prirodi situacije moguće, jasno naznačivati da su pojedine informacije dobivene upravo na temelju tog Zakona, a ne putem posrednih izvora. Pritom treba naglasiti da, za predstavnike medija, Zakon o pravu na pristup informacijama i Zakon o medijima pravno gledano stoje u korelaciji i korištenje jednim nikako ne bi smjelo isključiti mogućnost pozivanja na drugi.

U periodu od usvajanja Zakona o pravu na pristup informacijama do danas, u Hrvatskoj javnosti otvoreno je više različitih pitanja na koja su mediji mogli reagirati jasnim pozivanjem na Zakon, od mogućeg otvaranja pitanja odgovornosti pojedinih ministara do postupaka koje su tijela vlasti poduzela u slučajevima kršenja privatnosti određenih osoba. Baš u takvim situacijama Zakon o pravu na pristup informacijama predstavnicima medija ne samo da jamči informacije, već ih i oslobađa odgovornosti za njihovo objavljivanje jer teret dokaza njihove istinitosti prebacuje na one koji su te informacije javnosti i pružili. U slaganju detaljnog mozaika informacija na kojima se u kroji konkretna tema, Zakon o pravu na pristup informacijama trebao bi biti nezaobilazan instrument pomoći istraživačkom novinarstvu.

Koalicija 19 nevladinih udruga JAVNOST IMA PRAVO ZNATI, koja je i inicirala donošenje Zakona o pravu na pristup informacijama, nezadovoljna tekstom usvojenog Zakona uputila je krajem svibnja 2004. godine slijedeći:

NACRT PRIJEDLOGA

ZAKONA

O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA

Članak 1.

U Zakonu o pravu na pristup informacijama («Narodne novine», br. 172/03.) članak 1. Zakona mijenja se i glasi:

«Ovim se Zakonom uređuje pravo na pristup informacijama koje posjeduju, raspolažu ili nadziru tijela javne vlasti, propisuju načela prava na pristup informacijama, izuzeci od prava na pristup informacijama, postupak za ostvarivanje i zaštitu prava na pristup informacijama, posebne odredbe o tijelima javne vlasti i kaznene odredbe.»

Komentar: Članak 1. Zakona treba izmijeniti kako bi pravilno i u potpunosti odražavao pravi sadržaj Zakona. U tom je smislu odredba članka izmijenjena i dopunjena određenjima koja su sadržana u nazivima glava Zakona.

Članak 2.

Članak 2. Zakona mijenja se i glasi:

«Pravo na pristup informacijama uređuje se radi zaštite interesa i ostvarivanja prava javnosti da zna, radi osiguravanja slobodnog i demokratskog društva te transparentnog i otvorenog sustava vlasti.»

Komentar: Članak 2. Zakona treba izmijeniti kako bi se detaljnije postavili kriteriji kroz koje treba prosuđivati svrhu objave informacija, odnosno interpretirati ostvarivanje dostupnosti informacija. Stoga se uvodi određenje «zaštita interesa i ostvarivanje prava javnosti da zna, radi osiguravanja slobodnog i demokratskog društva te transparentnog i otvorenog sustava vlasti» kao cilj Zakona. Navedeno određenje ukazuje na potrebu i pravo javnosti da sazna informacije koje posjeduju, kojima raspolažu i koje nadziru tijela javne vlasti, u svrhu ostvarivanja slobodnog i demokratskog društva, transparentnog i otvorenog sustava vlasti. Ovime se ovo pravo smješta u demokratski okvir slobodnog društva, te u kontekst nadzora sustava javne vlasti. Odredba izmijenjenog članka može praktično poslužiti kao vodič kroz razumijevanje smisla odredbi Zakona i u tom je smislu bolja od odredbe članka iz postojećeg teksta Zakona u kojoj se samo vrlo tehnički navodi pravo uređeno Zakonom.

Članak 3.

Članak 3. stavak 1. točka 1. Zakona mijenja se i glasi:

«1) «Ovlaštenik prava na pristup informacijama» (u daljnjem tekstu: ovlaštenik) je svaka domaća ili strana, fizička ili pravna osoba, kao i subjekt koji može biti nositelj posebnih prava i obveza.»

Komentar: Članak 3. stavak 1. točka 1. Zakona treba izmijeniti kako bi se uklonilo određenje «koja zahtjeva pristup informaciji» obzirom da je netko ovlaštenik prava na informaciju i onda kada ne zahtijeva pristup informaciji. Tako, primjerice, kada postoji obveza redovitog objavljivanja informacija nema postavljanja pojedinačnog «zahtjeva» za pristupom informaciji, a ipak postoje «ovlaštenici» koji mogu pristupati objavljenim informacijama.

Nadalje, članak 3. stavak 1. točka 1. Zakona treba izmijeniti i kako bi se unijelo određenje «kao i subjekt koji može biti nositelj posebnih prava i obveza», što je u skladu s odredbama Zakona o parničnom postupku u vezi s institutom ius standi, a odnosilo bi se, primjerice, na stambenu zgradu, grupu građana i slično kao ovlaštenike prava na pristup informacijama.

Istom, članak 3. stavak 1. točka 1. Zakona treba izmijeniti i kako bi se ispravila terminološka pogreška kojom je ovlaštenik nazvan «ovlaštenik prava na informaciju» umjesto «ovlaštenik prava na pristup informacijama».

Članak 4.

Podnaslov iznad članka 4. Zakona mijenja se i glasi:

«PRETPOSTAVKE JAVNOSTI I SLOBODNOG PRISTUPA TE RESTRIKTIVNOSTI I RAZMJERNOSTI OGRANIČENJA»

Komentar: Podnaslov iznad članka 4. Zakona treba izmijeniti kako bi odgovarao odredbi članka Zakona koji slijedi, a koja odredba se, kao što je niže-navedeno i komentarom popraćeno, također predlaže izmijeniti.

Nadalje, podnaslov iznad članka 4. u tekstu Zakona sada glasi «Pretpostavke javnosti, slobodnog pristupa i ograničenja» što bi, sasvim nelogično, ukazivalo da, istovremeno uz pretpostavku javnosti i slobodnog pristupa, postoji i pretpostavka ograničenja.

Članak 5.

U članku 4. stavku 4. Zakona iza riječi: «ovlaštenicima» stavlja se točka, a ostatak rečenice briše se.

Komentar: Članak 4. stavak 4. Zakona treba izmijeniti brisanjem određenja «pravo na informaciju» s kraja stavka obzirom je u članku 3. stavak 1. točka 1. Zakona, u vezi s člankom 3. Nacrta utvrđeno kako će se u tekstu Zakona ovlaštenici prava na pristup informacijama u tekstu Zakona nazivati ovlaštenicima.

Članak 6.

Članak 4. stavak 4. Zakona mijenja se i glasi: «(4) Iznimno, pravo na pristup informacijama može se ograničiti u slučajevima i na način propisan ovim Zakonom, ako je to neophodno radi zaštite nekog jačeg legitimnog interesa osnovanog na ustavu ili zakonu i nužno u slobodnom i demokratskom društvu.»

Komentar: Članak 4. stavak 4. Zakona treba izmijeniti kako bi se dodalo određenje «ako je to neophodno radi zaštite nekog jačeg interesa osnovanog na ustavu ili zakonu i nužno u slobodnom i demokratskom društvu» koja služi kao dio testa razmjernosti, odnosno kriterij, u procjeni da li se pravo na pristup informacijama može ograničiti.

Polazeći od same Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, a ovo je određenje sukladna određenim limitacijskim klauzulama pojedinih odredbi te Konvencije, određenje «nužno u slobodnom i demokratskom društvu» predstavlja standard testa razmjernosti u užem smislu. Uvrštavanje ovog određenja u Zakon predstavlja tek jedan od elemenata cjelokupnog testa razmjernosti, koji predstavlja cjelinu u kombinaciji s određenjem koje se dodaje u članku 6. Nacrta. Ovim bi se određenjem uredila mogućnost ograničenja i način odnosno uvjeti za provođenje ograničenja ovog prava (dakle, potrebno je postojanje nekog jačeg interesa, koji bi bio osnovan na ustavu ili nekom drugom zakonu, a predloženo ograničenje mora biti istovremeno nužno u slobodnom i demokratskom društvu, što korespondira i navedenom cilju Zakona), dok se intervencijom iz članka 6. Nacrta utvrđuje sužen doseg ograničenja ovog prava.

Također je potrebno naglasiti da su ograničenja prava na pristup moguća jedino po standardima koje utvrđuje Zakon, a ne i po standardima koje bi mogli uvesti drugi zakoni i na taj način zaobići kogentne odredbe o ograničenjima iz članka 8. Zakona.

Članak 7.

U članku 4. Zakona iza stavka 4. dodaje se novi stavak 5. koji glasi:

«(5) Svako ograničenje prava na pristup informacijama iz stavka 4. ovog članka mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinačnom slučaju i ne smije se tumačiti na način koji bi doveo do ukidanja ili ograničenja prava na pristup informacijama u mjeri većoj od one predviđene u stavku 4. ovog članka.»

Komentar: Članak 4. Zakona treba dopuniti kako bi se uveo drugi element testa razmjernosti, koji se nastavlja na dio spomenut u prethodnom članku Nacrta. Naime, radi se o uređenju okvira ograničenja prava na pristup informacijama, kao ograničenja ustavnog, ljudskog, prava, kakvo pravo na pristup informacijama jest. Bez intervencija koje su navedene u ovom i prethodnom članku Nacrta narušava se smisao Zakona, odnosno umanjuje se značaj prava na pristup informacijama. Dakle, ograničenje prava na pristup informacijama mora biti razmjerno potrebi za ograničenjem, što će se procjenjivati u svakom pojedinačnom slučaju (odnosno neće biti određeno otvorenom formulacijom Zakona), a konačan rezultat ograničenja nikako ne smije biti takav da bi ukinuo odnosno potpuno ograničio pravo na pristup informacijama.

Članak 8.

Podnaslov iznad članka 5. Zakona mijenja se i glasi:«POTPUNOST, TOČNOST, PRAVODOBNOST I OPŠIRNOST INFORMACIJE»

Komentar: Podnaslov iznad članka 5. Zakona treba izmijeniti kako bi odgovarao odredbi članka Zakona koji slijedi, a koja odredba se, kao što je niže-navedeno i komentarom popraćeno, također predlaže izmijeniti.

Članak 9.

Članak 5. Zakona mijenja se i glasi: «Informacija koju tijela javne vlasti daju, odnosno objavljuju, mora biti potpuna, točna, pravodobna i opširna.»

Komentar: Članak 5. Zakona treba dopuniti kako bi se u Zakon uvela bitna načelna određenja pojma informacije koja se treba učiniti dostupnom, a koje su ispuštene usvojenim Zakonom.

Razumljivo jest da informacija mora biti točna i potpuna, kao što u Zakonu i stoji. No, mora se inzistirati na standardu pravodobnosti informacije koja se čini dostupnom, jer informacija koja nije pravodobna u biti uopće nije informacija od interesa za ovlaštenike prava na pristup informacijama. Tako, primjerice, informacija koja bude učinjena dostupnom tek nakon više godina nikako ne može biti osnova temeljem kojeg se u istinski demokratskom društvu mogu donositi odluke. Potrebno je da pružena informacija zadovolji i dodatni standard opširnosti, dakle ne samo da predstavlja potpun odgovor na postavljeni zahtjev, već da sasvim opširno pruži i kontekst u koji se potpuna informacija može smjestiti. Tako, primjerice, na pitanje da li je određeno zemljište građevinsko ili nije, nedovoljno je naprosto odgovoriti da jest ukoliko je pružatelju informacije poznato da će u kratkom roku pokraj tog zemljišta biti izgrađen deponij otpada ili da će biti prenamijenjeno. Takva opširna informacija bitno mijenja kontekst potpunosti informacije o građevinskom zemljištu, jer bi tražitelj informacije saznavanjem opširnog konteksta mogao donijeti bitno drugačiju odluku od one koju bi donio temeljem potpune, ali ne i opširne, informacije.

Članak 10.

Članak 6. stavak 2. Zakona mijenja se i glasi:

«(2) Tijela javne vlasti ne smiju staviti u povoljniji položaj niti jednog ovlaštenika prava na informaciju time što bi samo njemu, ili njemu ranije nego drugim ovlaštenicima prava na informaciju, omogućili pristup informacijama.»

Komentar: Članak 6. stavak 2. Zakona treba izmijeniti kako bi se zabranilo ne sam ranije, već i isključivo davanje informacija. Smisao odredbe stavka, naime, nalazi se u zabrani uobičajene prakse isključivog i ranijeg pružanja informacija pojedinim ovlaštenicima prava na pristup informacijama kojom se najčešće služe predstavnici medija.

Članak 11.

Članak 8. Zakona mijenja se i glasi:

«(1) Tijela javne vlasti mogu uskratiti pravo na pristup informaciji ako je informacija zakonom ili na osnovi kriterija utvrđenih zakonom proglašena državnom, vojnom, službenom, profesionalnom ili poslovnom tajnom, ako je zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka ili ako postoje osnove sumnje da bi njezino objavljivanje:

1) onemogućilo poduzimanje mjera i radnji radi sprječavanja i otkrivanja kažnjivih djela ili radi progona počinitelja kažnjivih djela,

2) onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne,

3) onemogućilo rad tijela koji vrše upravni nadzor, odnosno nadzor zakonitosti,

4) izazvalo ozbiljnu štetu za život, zdravlje, sigurnost ljudi ili za okoliš,

5) onemogućilo provođenje gospodarske ili monetarne politike,

6) ugrozilo pravo intelektualnog vlasništva, osim u slučaju izričitoga pisanog pristanka autora ili vlasnika.

(2) Ukoliko bi se uskratom pristupa informaciji i donošenjem rješenja kojim se odbija zahtjev ovlaštenika prava na informaciju omogućila ili prikrila povreda ustava ili zakona od strane tijela javne vlasti, tijela javne vlasti ne mogu uskratiti pristup informaciji i donijeti rješenje kojim se odbija zahtjev ovlaštenika prava na informaciju pozivajući se na slučaj iz stavka 1. ovog članka. Takva se informacija mora objaviti radi zaštite javnog interesa.

(3) Informacije kojima se uskraćuje pravo na pristup iz razloga navedenih u stavku 1. točki 6. ovoga članka postaju dostupne javnosti kada to odredi onaj kome bi objavljivanjem informacija mogla biti uzrokovana šteta, ali najduže u roku od 20 godina od dana kada je informacija nastala, osim ako zakonom ili drugim propisom nije određen duži rok.

(4) Tijela javne vlasti odobrit će pristup u one dijelove informacije koji se s obzirom na prirodu svog sadržaja mogu objaviti.

(5) Informacije su dostupne javnosti nakon što prestanu razlozi navedeni u ovom članku prema kojima tijelo javne vlasti uskraćuje pravo na pristup informaciji.»

Komentar: Članak 8. Zakona treba izmijeniti kako bi pravilno uredio izuzetke od prava na pristup informacijama uvažavajući samo pravo na pristup informacijama. Nacrt prijedloga izmjene članka većim dijelom počiva na postojećem tekstu Zakona. Novina jest činjenica da su prijašnji stavci 1. i 2. članka spojeni u jedan stavak, pri čemu ograničenja prava na informaciju, ako je informacija zakonom ili na osnovi kriterija utvrđenih zakonom proglašena državnom, vojnom, službenom, profesionalnom ili poslovnom tajnom, odnosno ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka, više nisu apsolutna, dakle ne postoji obveza tijela javne vlasti da uskrate te informacije. Postoji samo relativna zaštita, dakle mogućnost uskrate jednako kao što to sada postoji u članku 8. stavak 2. Zakona.

Stavkom 2. uvodi se test javnog interesa u Zakon. Test javnog interesa predstavlja bitnu sastavnicu gotovo svih zakona kojima se pravo na pristup informacijama uređuje u svijetu. Taj test utvrđuje kako u slučaju kada bi se uskratom pristupa informaciji donošenjem rješenja kojim se odbija zahtjev ovlaštenika prava na pristup informaciji omogućila odnosno prikrila povreda ustava ili zakona koju je počinilo tijelo javne vlasti, tijela javne vlasti ne bi mogla uskratiti pristup informaciji donošenjem rješenja o odbijanju zahtjeva ovlaštenika prava na informaciju uz poziv na razloge zbog kojih se pristup informaciji može uskratiti. Takva se uskrata ne smije dopustiti radi zaštite javnog interesa, jer javni je interes taj zbog kojeg javnost treba biti informirana o povredi ustava ili zakona počinjenoj od strane tijela javne vlasti. Dakle, prema testu javnog interesa sama tijela javne vlasti moraju, ex ante, provjeravati da li njihove uskrate pristupa informaciji mogu prikriti postupanje protivno ustavu odnosno zakonu, a taj test također ima svoju svrhu kod, ex post, sudskog nadzora zakonitosti odluka kojim je tijelo javne vlasti uskratilo pristup informaciji.

Ovakva formulacija testa javnog interesa nastavno ukazuje na potrebu da se u Republici Hrvatskoj kontinuirano radi na modernom i kvalitetnom uređenju svih oblika tajnosti podataka, odnosno uređenju zaštite osobnih podataka i privatnosti, jer je to najbolji način da se ovlasti iz tih zakona ne koriste na način kojim bi se prikrivala kršenja ustava i zakona.

Članak 12.

Naziv glave IV. Zakona mijenja se i glasi: «POSTUPAK ZA OSTVARIVANJE I ZAŠTITU PRAVA NA PRISTUP INFORMACIJAMA»

Komentar: Naziv Glave IV. Zakona treba izmijeniti kako bi odgovarao odredbama članaka Zakona koje slijede. Naziv Glave IV. Zakona sada glasi «Postupovne odredbe», a izmjenom u «Postupak za ostvarivanje i zaštitu prava na pristup informacijama» obuhvatilo bi se i onaj dio odredbi članaka koji slijede i uređuju ne samo postupovne odredbe za ostvarivanje prava na pristup informacijama, već i za odredbe kojima se pravo na pristup informacijama štiti.

Članak 13.

Članak 12. stavak 1. Zakona mijenja se i glasi: «(1) Na temelju usmenog ili pisanog zahtjeva tijelo javne vlasti obvezno je omogućiti podnositelju zahtjeva pristup informaciji u pravilu istog ili slijedećeg dana, a najkasnije u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva.»

Komentar: Članak 12. stavak 1. Zakona treba izmijeniti kako bi se tijelima javne vlasti ukazalo na to da rok od 15 dana, koji je zakonski rok za omogućavanje ostvarivanja prava na pristup informacijama, ne treba biti i rok u kojem će se pravo na pristup informacijama i ostvariti. Stoga se dodaje formulacija «u pravilu istog ili slijedećeg dana» koja služi kao orijentacija da se ostvarivanje prava na pristup informacijama treba omogućiti u najkraćem mogućem roku, po mogućnosti odmah ili slijedećeg dana.

Članak 14.

Članak 13. stavak 1. Zakona mijenja se i glasi:

«(1) Ako tijelo javne vlasti ne posjeduje, ne raspolaže ili ne nadzire informaciju, a ima saznanja o nadležnom tijelu, bez odgode, a najkasnije u roku od 8 dana od zaprimanja zahtjeva obvezno je ustupiti zahtjev tijelu javne vlasti koji posjeduje, raspolaže ili nadzire informaciju, o čemu će zaključkom obavijestiti podnositelja.»

Komentar: Članak 13. stavak 1. Zakona treba izmijeniti kako bi se u slučaju ustupanja zahtjeva za ostvarivanje prava na pristup informacijama od strane jednog tijela javne vlasti drugom tijelu podnositelju zahtjeva o tome obavijest uputila u formi zaključka, sa svim elementima i značajkama koje zaključak ima u okviru uređenja Zakona o općem upravnom postupku. Time podnositelj zahtjeva može utjecati i na to ustupanje.

Članak 15.

Članak 14. stavak 2. Zakona mijenja se i glasi: «(2) O produženju rokova tijelo javne vlasti bez odgode će, a najkasnije u roku od 8 dana, zaključkom obavijestiti podnositelja zahtjeva i navesti razloge zbog kojih je taj rok produžen.»

Komentar: Članak 14. stavak 2. Zakona treba izmijeniti kako bi se u slučaju produženja rokova za ostvarivanje prava na pristup informacijama podnositelju zahtjeva o tome obavijest uputila u formi zaključka, sa svim elementima i značajkama koje zaključak ima u okviru uređenja Zakona o općem upravnom postupku. Time podnositelj zahtjeva može utjecati i na to produženje.

Članak 16.

Članak 15. stavak 1. Zakona mijenja se i glasi: «(1) Tijelo javne vlasti obvezno je donijeti rješenje o prihvaćanju zahtjeva za ostvarivanje prava na pristup informaciji u slučaju kada ne postoje razlozi iz ovog Zakona da se pravo na pristup informaciji može uskratiti.»

Komentar: Članak 15. stavak 1. Zakona treba izmijeniti kako bi se utvrdila obveza donošenja posebnog rješenja i u slučaju kada je zahtjev pozitivno riješen. Razlog tome jest taj što tijelo javne vlasti podnositelju zahtjeva može dostaviti informacije koje nisu tražene, može, dakle, formalno (ali ne i supstancijalno) udovoljiti zahtjevu. Stoga i u tom slučaju treba biti doneseno rješenje kako bi postojala mogućnost ulaganja pravnog lijeka. Sukladno narečenom slovenski zakon predviđa da se i u slučaju prihvaćanja zahtjeva može ulagati žalba (ako. npr. to nije informacija koja se zaista tražila).

Članak 17.

Članak 15. stavak 2. Zakona mijenja se i glasi:

«(2) Tijelo javne vlasti obvezno je, uz obrazloženje razloga, donijeti rješenje o odbijanju zahtjeva:

1) ukoliko uskrati pravo na pristup informaciji u slučajevima iz članka 8. stavka 1. ovoga Zakona,

2) ukoliko tijelo javne vlasti ne raspolaže, ne nadzire, niti ima saznanja gdje se informacija nalazi,

3) ukoliko je istom ovlašteniku omogućen pristup istoj informaciji u roku od 60 dana od podnošenja zahtjeva.»

Komentar: Članak 15. stavak 2. Zakona treba izmijeniti kako bi se uvažile izmjene i dopune predložene Nacrtom.

Članak 18.

Članak 16. stavak 2. Zakona mijenja se i glasi: «(2) Tijelo javne vlasti obvezno je donijeti posebno rješenje o zahtjevu za dopunu i ispravak dane informacije najkasnije u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva iz stavka 1. ovog članka.»

Komentar: Članak 16. stavak 2. Zakona treba izmijeniti kako bi se utvrdila obveza donošenja posebnog rješenja i u slučaju kada je zahtjev pozitivno riješen. Razlog tome jest taj što i u slučaju da je zahtijevana dopuna odnosno ispravak dane informacije tijelo javne vlasti podnositelju zahtjeva može dostaviti informacije koje nisu tražene, može, dakle, formalno (ali ne i supstancijalno) udovoljiti zahtjevu. Stoga i u tom slučaju treba biti doneseno rješenje kako bi postojala mogućnost ulaganja pravnog lijeka. Za donošenje posebnog rješenja kojim se informacija dopunjuje ili ispravlja također rok treba biti 15 dana od dana podnošenja zahtjeva za dopunom odnosno ispravkom.

Članak 19.

Članak 19. stavak 1. Zakona mijenja se i glasi: «(1) Tijelo javne vlasti ima pravo na naknadu stvarnih materijalnih troškova od ovlaštenika u svezi s pružanjem i dostavom tražene informacije, koji ne smiju biti zapreka ostvarivanju prava na pristup informaciji.»

Komentar: Članak 19. stavak 1. Zakona treba izmijeniti kako bi se utjecalo na to da stvarni materijalni troškovi u izuzetno visokom iznosu ne bi bili osnova zaprečavanja ostvarivanja prava na pristup informacijama. Tako se omogućava i slučaj u kojem će se pravo na pristup informacijama ostvarivati i bez plaćanja stvarnih materijalnih troškova, odnosno kada će se plaćati iznos koji je niži od stvarnih materijalnih troškova.

Članak 20.

U članku 19. Zakona iza stavka 1. dodaje se novi stavak 2. koji glasi:

«(2) Kriterije za određivanje visine naknade iz stavka 1. ovog članka podzakonskim propisom utvrđuje središnje državno tijelo nadležno za poslove opće uprave.»

Komentar: Članak 19. Zakona treba dopuniti kako bi se utjecalo na ujednačavanje utvrđenja stvarnih materijalnih troškova od strane jednog odlučitelja u Republici Hrvatskoj, odnosno kako bi se spriječilo da za jednake zahtjeve budu naplaćivane različite naknade, unatoč činjenici da se radi o stvarno jednakim materijalnim troškovima. Ovime bi se također spriječilo da se naplaćivanjem različitih naknada, odnosno određivanjem naknada koje su stvarno značajno više od materijalnih troškova, utječe na zaprečavanje ostvarivanja prava na pristup informacijama.

Članak 21.

Članak 20. stavak 1. Zakona mijenja se i glasi:

«(1) Neovisno o pojedinačnim zahtjevima kojima se traži ostvarivanje prava na pristup informaciji tijela javne vlasti obvezna su na prikladan način, u službenim glasilima i na informatičkom mediju objaviti posebno:

1) svoje odluke i mjere kojima se utječe na interese ovlaštenika prava na informaciju, s razlozima za njihovo donošenje,

2) informacije o svom radu, uključujući podatke o aktivnostima, organizaciji, troškovima rada i izvorima financiranja,

3) informacije o podnesenim zahtjevima, predstavkama, peticijama, prijedlozima, kao i drugim aktivnostima koje su ovlaštenici prava na informaciju poduzeli prema tijelu javne vlasti,

4) informacije o natječaju i natječajnoj dokumentaciji za javne nabave, u skladu sa Zakonom o javnoj nabavi.»

Komentar: Članak 20. stavak 1. Zakona treba izmijeniti kako bi došlo do terminološkog usklađivanja: pojam korisnika zamijenjen je pojmom ovlaštenika. Također je ispravljena interpunkcijska greška na kraju točke 3. Istom je navedeno kako se predmetne informacije moraju objavljivati kumulativno, a ne alternativno, u službenim glasilima i na informatičkom mediju.

Članak 22.

Članak 21. stavak 3. Zakona mijenja se i glasi:

«(3) Tijela javne vlasti nisu dužna osigurati neposredan uvid u svoj rad ako se radi o pitanjima u kojima se po zakonu javnost može isključiti, odnosno ako se radi o informacijama koje su izuzete od prava na pristup informacijama prema odredbama ovoga Zakona.»

Komentar: Članak 21. stavak 3. Zakona treba izmijeniti kako bi se formulacija «mora isključiti» izmijenila u «može isključiti» obzirom se člankom 10. Nacrta u članku 8. Zakona apsolutan karakter ograničenja prava na pristup informacijama izmijenio u relativan.

Članak 23.

U članku 22. stavak 4. Zakona na kraju teksta briše se točka i dodaje riječ: «informacijama.»

Komentar: U članku 22. stavak 4. Zakona treba dodati riječ «informacijama» kako bi se naveo zakonski pojam određen u članku 3. stavku 1. točci 5. Zakona.

Članak 24.

Podnaslov iznad članka 23. Zakona mijenja se i glasi: «ISKLJUČENJE ODGOVORNOSTI»

Komentar: Podnaslov iznad članka 23. Zakona treba izmijeniti kako bi odgovarao odredbi članka Zakona koji slijedi, a koja odredba se, kao što je niže-navedeno i komentarom popraćeno, također predlaže izmijeniti.

Članak 25.

Članak 23. Zakona mijenja se i glasi: «

Odgovorna osoba i službenik za informiranje u tijelima javne vlasti koji u dobroj vjeri, a radi potpunog, točnog, pravodobnog i opširnog obavješćivanja javnosti, izvan granica svojih ovlasti omogući pristup određenoj informaciji, ne mogu biti pozvani na odgovornost ako pristup takvoj informaciji ne podliježe ograničenjima iz članka 8. ovoga Zakona.»

Komentar: Članak 23. Zakona treba izmijeniti kako bi se uvelo isključenje odgovornosti i za odgovornu osobu u tijelu javne vlasti, jednako kao i za službenika za informiranje. To se isključenje odgovornosti također treba vezati uz potpuno, točno, pravodobno i opširno obavješćivanja javnosti, kako bi glasio članak 5. Zakona izmjenjen člankom 8. Nacrta.

Članak 26.

Članak 26. stavak 1. Zakona mijenja se i glasi:

«(1) Novčanom kaznom od 20.000,00 do 100.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj tijelo javne vlasti koje:

1) suprotno odredbama ovog Zakona onemogući ili ograniči ostvarivanje prava na pristup informacijama,

2) ako ne vodi poseban službeni upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama (članak 18.),

3) ako ne odredi službenika za informiranje mjerodavnog za rješavanje ostvarivanja prava na pristup informacijama (članak 22. stavak 1.),

4) ako ne ustroji katalog informacija koje posjeduje, raspolaže ili nadzire, a koji sadrži sistematizirani pregled informacija s opisom sadržaja, namjenom, načinom osiguravanja i vremenom ostvarivanja prava na pristup informacijama (članak 22. stavak 4.).»

Komentar: Članak 26. stavak 1. Zakona treba izmijeniti kako bi novčana sankcija bila predviđena za sva tijela javne vlasti. Pravne osobe s javnim ovlastima, na koje se sada odnosi formulacija članka Zakona, samo su jedna od kategorija obveznika prava na informaciju, kako je to definirano u članku 3. stavku 1. točci 2. Zakona.

Nadalje, treba se izrijekom navesti da će se izostanak vođenja posebnog službenog upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama, izostanak određivanja službenika za informiranje mjerodavnog za rješavanje ostvarivanja prava na pristup informacijama te izostanak ustroja kataloga informacija koje posjeduje, raspolaže ili nadzire, koji sadrži sistematizirani pregled informacija s opisom sadržaja, namjenom, načinom osiguravanja i vremenom ostvarivanja prava na pristup informacijama također smatrati kažnjivim i kažnjavati novčanom kaznom.

Članak 27.

Članak 26. stavak 2. Zakona mijenja se i glasi:

«(2) Za prekršaje iz stavka 1. ovoga članka kaznit će se i odgovorna osoba i službenik za informiranje u tijelima javne vlasti novčanom kaznom od 5.000,00 do 10.000,00 kuna.»

Komentar: Članak 26. stavak 2. Zakona treba izmijeniti kako bi se novčana sankcija predvidjela ne samo za odgovornu osobu u tijelu javne vlasti, kako glasi formulacija članka u Zakonu, već ta zapriječena odgovornost valja obuhvatiti i službenika za informiranje, kao osobu koja neposredno izvršava poslove u najužem povezane sa odlučivanjem oko ostvarivanja prava na pristup informacijama.

Članak 28.

Članak 26. stavak 4. Zakona mijenja se i glasi:

«(4) Za prekršaj iz stavka 3. kaznit će se odgovorna osoba i službenik za informiranje u tijelu javne vlasti novčanom kaznom od 5.000,00 do 10.000,00 kuna ili kaznom zatvora do šezdeset dana.»

Komentar: Članak 26. stavak 4. Zakona treba izmijeniti kako bi se novčana sankcija predvidjela ne samo za odgovornu osobu u tijelu javne vlasti, kako glasi formulacija članka u Zakonu, već ta zapriječena odgovornost valja obuhvatiti i službenika za informiranje, kao osobu koja neposredno izvršava poslove u najužem povezane sa odlučivanjem oko ostvarivanja prava na pristup informacijama.

Članak 29.

U članku 26. Zakona iza stavka 4. dodaje se novi stavak 5. koji glasi:

“(5) Za prekršaje iz ovog članka odgovorna osoba i službenik za informiranje u tijelu javne vlasti će, pored novčane kazne, i stegovno odgovarati prema odredbama općeg akta koji donosi tijelo javne vlasti.”

Komentar: Članak 26. Zakona treba dopuniti kako bi se utvrdilo da novčano kažnjavanje prema odredbama Zakona, ne isključuje stegovnu odgovornost odgovorne osobe i službenika za informiranje. Time se pojačava odgovornost osoba odgovornih za provođenja obveza i ostvarivanje prava iz Zakona.

Članak 30.

U člancima 24. i 25. riječ: «ministarstvo» u određenom padežu zamjenjuje se riječima: «središnje tijelo državne uprave», u odgovarajućem padežu.

Komentar: U Zakonu treba zamijeniti sve riječi «ministarstvo» rječju «središnje tijelo državne uprave» kako bi se predvidjela mogućnost da nadležnosti iz Zakona budu povjerene ministarstvu, ali i drugim organizacijskim oblicima središnje državne uprave.

Članak 31.

U člancima 18. i 29. riječ: «ministar» u određenom padežu zamjenjuje se riječima: «čelnik središnjeg tijela državne uprave», u odgovarajućem padežu.

Komentar: U Zakonu treba zamijeniti sve riječi «ministar» rječju «čelnik središnjeg tijela državne uprave» kako bi se predvidjela mogućnost da nadležnosti iz Zakona budu povjerene ministarstvu, ali i drugim organizacijskim oblicima središnje državne uprave, te da u toj situaciji određene odluke i akte mora donositi ne osoba čija se dužnost ne naziva ministarskom.

Članak 32.

Ovlašćuje se Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora da utvrdi i izda pročišćeni tekst Zakona o pravu na pristup informacijama.

Članak 33.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u «Narodnim novinama».