U svojoj Preporuci iz 2014. godine o zaštiti zviždača Savjet Evrope u obrazloženju između ostalog zaključuje kako postoji potreba da se izdvoje preporuke i smjernice za pravnu zaštitu jer su postojeće garancije uglavnom nedostatne. U dijelu u kojem se razmatra značaj zviždača naglašava se kako je njihovo istupanje sastavni dio prava na slobodu izražavanja i da je njihova uloga veoma bitna u borbi protiv korupcije. U mnogim drugim međunarodnim instrumentima i preporukama zviždači, popularni kod nas i pod imenom uzbunjivači, izdvajaju se kao jedno od najefikasnijih mehanizama u preveniranju i borbi protiv korupcije jer njihove prijave, kako dolaze iznutra, kadre su otkriti afere u najranijoj fazi.

Otuda i Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije prepoznaje kako se u pravnim sistemima zemalja potpisnica mora predvidjeti zaštita licima koji u dobroj vjeri i na razumnim osnovama prijave krivična djela koja predviđa Konvencija.  No, zaštita prijaviocima korupcije prema preporuci Savjeta Evrope, ali i drugim preovlađujućim međunarodnim standardima, prostire se na razne vrste nepravilnosti koje ne moraju imati kvalitet krivičnog djela. Preporuka Savjeta Evrope definiše zviždača kao „bilo koju osobu koja prijavi ili otkrije informacije koje predstavljaju prijetnju ili povredu po javni interes u kontekstu njihovog radnog okruženja,  u javnom ili u privatnom sektoru“.

Slična je i definicija koju daje Transparency International kao globalni pokret koji je posvećen borbi protiv korupcije. TI takođe insistira da prijavioci korupcije mogu biti iz bilo kog sektora, a kada se opisuje koje to sve nepravilnosti ova lica moraju prijaviti da bi se smatrali prijaviocima korupcije lista je podugačka i svodi se na svakovrsne oblike nepravilnosti: opasnost po javno zdravlje, sukob interesa, zaštita životne sredine, krivična djela...

Pregled međunarodnih standarda pokazuje nam da iako postoje stanovite smjernice nacionalnim zakonodavstvima i dalje ne postoji jasan konsenzus oko svih pitanja što se odnose na zaštitu prijavioca korupcije. Da li nam je potreban jedan zakonski akt ili je zaštitu poželjnije normirati u više akata? Da li bi zaštitu trebala pružati specijalizovana tijela ili tijela koja to čine u okviru svojih redovnih ovlasti? No, određena rješenja, poput onog da bi nacionlni propisi kao zaštićene prijavioce trebali prepoznati sva lica, bez obzira na to da li su zaposleni u javnom ili privatnom sektoru, sve više dobijaju na značaju. U tom smislu TI zagovora da se zaštita mora pružiti ne samo licima koja se nalaze u konvencionalnom radno-pravnom odnosu, već svim licima koji su u bilo kakvom (ne)posrednom odnosu sa radnim okruženjem kojeg prijavljuju ili iz kojeg objavljuju informacije (volonteri, pripravnici, bivši radnici, konsultanti, kandidati za raspisano radno mjesto...).

BiH – dva zakona i dva različita modela zaštite

Kako u svjetlu međunarodnih preporuka i standarda izgleda pravna zaštita u Bosni i Hercegovini? Trenutno postoje dva zakona koji tretiraju zaštitu zviždača: Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju u institucijama Bosne i Hercegovine i Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju Republike Srpske. Prvi se odnosi na zaposlene u institucijama Bosne i Hercegovine i pravnim licima koje osnivaju ove institucije, dok se drugi odnosi na sva fizička i pravna lica koja u dobroj namjeri  prijave korupciju u javnom ili privatnom sektoru u entitetu Republika Srpska. Zapravo, oba propisa počivaju na tome da prijava mora biti u dobroj namjeri ili dobroj vjeri čime se želi onemogućiti zaštita prijaviocima koji ne postupaju u takvoj namjeri/vjeri.

Pored ovih sličnosti, ova dva propisa se u mnogo čemu razlikuju, pa i u najosnovnijim definicijama. Zakon na državnoj razini daje značajno širu definiciju korupcije čime se zaštita, iako se prostire na ograničeni krug lica (zaposlenike u državnim institucijama i njihovim osnovanim pravnim licima) širi na mnogo raznorodnije pojave i  oblike korupcije jer obuhvata i „povredu zakona, drugog propisa, kao i nepravilnosti u radu i prevare koje ukazuju na postojanje korupcije“.

S druge strane, entitetski zakon korupciju faktički ograničava na kvalitet krivičnog djela dajući dosta restriktivniju definiciju  koja za kriterijum uzima zloupotrebu službenih ovlašćenja ili službenog položaja u privatne svrhe čime se naizgled široka zaštita koja se prostire i na javni i na privatni sektor na drugom mjestu ponovno suzava. Osnovna razlika između dva trenutno važeća propisa u BiH je što osiguravaju potpuno različite modele pravne zaštite. Dok državni zakon eskternu zaštitu nudi putem specijalizovanog tijela, tj. Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije (APIK) koja ima mogućnost da dodijeli status uzbunjivača na zahtjev prijavioca, ali i da instrukcijom otkloni posljedice štetnih radnji, entitetski zakon ovdje upućuje prijavioce na sudski model zaštite podnošenjem tužbe nadležnom sudu. U oba propisa se normira interna zaštita kao način prijavljivanja korupcije kod samog poslodavca, ali na mjestu ekternih mehanizama i metoda zaštite pojavljuju se dva različita modela. Oba su skopčana sa namjerom da otklone štetne mjere ili represalije koje najčešće trpe uzbunjivači (mobing, uspostavljanje neprijateljskog okruženje po podnošenju prijave, disciplinsko kažnjavanje...) nakon što podnesu svoje prijave. Administrativni metod zaštite na državnoj razini podrazumijeva i mogućnost da upravni inspektor, koji je takođe nadležan za nadzor nad provođenjem zakona, izda prekršajni nalog rukovodiocu institucije ako ne postupi prema instrukciji APIK-a. Kako je Zakon u Republici Srpskoj stupio na snagu ovo ljeto još je nezahvalno govoriti o dometima njegove primjene, ali se najčešće ističu primjedbe kako bi se zaštita redovnim sudskim putem mogla pokazati kao neadekvatna i neefikasna. Upravo na toj argumentaciji je insistirao i Transparency International u BiH (TI BiH) u konsultacijskom procesu i javnoj raspravi.

Zakon o zaštiti prijavilaca korupcije u institucijama BiH na snazi je od početka 2014. godine, a prema posljednjem izvještaju APIK-a do sada je zaprimljeno svega 16 zahtjeva, i samo 3 lica su dobila status zaštićenog prijavitelja. Ova skromna statistika koja je u nesrazmjeri sa percipiranom korupcijom u BiH može ukazivati na više stvari, a u prvom redu na to da postoji veoma rašireno nepovjerenje svih potencijalnih prijavilaca korupcije u postojeći model zaštite i institucije koje ga sprovode. Trenutna perspektiva implementacije Zakona u potpunosti obesmišljava zamišljeni model zaštite koji se s aspekta usklađenosti s međunarodnim standardima čak može smatrati srednje dobrim ili relativno naprednim rješenjem.

Razjedajuće nepovjerenje građana kao najveća prepreka

Kako je onda u opisanom kontekstu biti uzbunjivač u BiH? Čini se da je najveći nedostatak našeg modela, koliko god ga smatrali naprednim ili ne, to što i pored svih deklamacija i garanacija građani ne vjeruju da on uopšte postoji ili funkcioniše. Akutno nepovjerenje u to da su postojeće institucije kadre sprovoditi propise odražava se i na prijavioce korupcije jer uz sve mehanizme na raspologanju i uvjerenje da je korupcija sveprisutna vrlo je malo prepoznatih uzbunjivača. Mediji pak s vremena na vrijeme iskazuju zainteresovanost za uzbunjivače, ali uglavnom u svjetlu pojedinačnih slučajeva koji su se činili naročito atraktivnim za praćenje, kakav je bio npr. slučaj Danka Bogdanovića kojeg je APIK po svom djelovanju uspio vratiti na posao. APIK ovaj slučaj s pravom izdvaja u uspješne primjere jer je prijaviocu prvo uručeno rješenje o prestanku radnog odnosa kao posljedica disciplinskog postupka koji je vođen protiv njega, da bi potom po pregledu cjelokupne dokumentacije APIK donio instrukciju da se prijavilac mora vratiti na posao jer su disciplinski postupak i prestanak radnog odnosa bili u vezi sa prijavom koja je podnijeta. Ovdje su do izražaja došli svi instituti koji stoje na raspologanju u tako predviđenoj zaštiti jer su instrukcijom i korektivnom mjerom otklonjenje štetne radnje koje je trpio prijavilac. Interesovanje postoji i za izvještaje nevladinih organizacija koji se uglavnom redovno i korektno pokrivaju, a bilo je i smjelijih tekstova, poput onih o preminuloj pravobraniteljici RS, koji su otvarali neugodna pitanja o zviždačima koji nisu na vrijeme prepoznati kao lica kojima je potrebna posebna zaštita. Ipak, postojeći model(i) zaštite u BiH ostavlja(ju) dosta otvorenih pitanja na kojima treba insistirati, uz ona najprovokativnija – da li važeći propisi uopšte uspijevaju prevenirati korupciju i podstaći prijavioce sa bitnim saznanjima da izađu sa škakljivim informcijama? I šta je razlog tolikom nepovjerenju u institucije koje osiguravaju zaštitu uzbunjivača?